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Amparo contra la Ley del ISSSTE

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Este documento es una primicia, ya que aún no se ha editado, fue cedido para esta página, con el ánimo de tener la mayor cantidad de elementos de análisis para formarse una mejor idea de contra qué se está luchando.
 
Esperamos sea de utilidad.

La nueva Ley del ISSSTE: la reforma estructural del consenso dominante.[1]

Odilia Ulloa Padilla[2]

Miguel Alonso Raya[3]

 

CONSENSO DOMINANTE vs CONSENSO SOCIAL

 

El 15 de marzo de 2007 diputados del PRI, PAN, PVEM y PANAL presentaron en la Cámara de Diputados una iniciativa de Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado[4], el dictamen correspondiente fue aprobado el día 22 junto con el Partido Alternativa Socialdemócrata y Campesina (PASC), y el 28 del mismo mes fue sancionado sin cambios por el Senado de la República, votaron en contra los grupos parlamentarios del PRD, PT y Convergencia. Titular del Poder Ejecutivo Federal, Felipe Calderón Hinojosa, firmó el decreto de Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores el 30 de marzo, el sábado 31 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) y el 1 de abril de 2007 entró en vigor el decreto.

 

Con la entrada en vigor de la nueva Ley del ISSSTE (NLISSSTE) se abrogó la Ley del ISSSTE publicada en el DOF el 27 de diciembre de 1983 (LISSSTE 83) con sus reformas y adiciones, que tiene su antecedente en la ley publicada en 1959 por la cual se creo el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE)[5] Se trata de una reforma profunda al sistema de seguridad social de los trabajadores del Estado, diseñada y elaborada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la Dirección General del ISSSTE, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y la Oficina de la Presidencia de la República durante el sexenio de Vicente Fox Quesada, financiada y asesorada por el Banco Mundial[6]. Proyecto que retoma e impulsa su sucesor Felipe Calderón Hinojosa, con el acuerdo del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y respaldo de las dirigencias de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) y del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE).

 

Es una reforma estructural porque modifica radicalmente las bases del derecho de seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado, su naturaleza pública, solidaria, distributiva, e integral. La NLISSSTE rompe la solidaridad, el efecto redistributivo y la provisión pública del sistema en salud y pensiones. Establece un modelo de gestión de servicios médicos basado en un financiamiento y atención segmentada de los servicios y de la población derechohabiente (división entre activos y pensionados), competencia entre “prestadores” públicos y privados, y el equilibrio financiero del ramo de salud, antes que el objetivo central de atender las necesidades de salud de los derechohabientes. Crea un sistema de pensiones basado en cuentas de capitalización individual de beneficios indefinidos, administración mercantil y privada, con garantía estatal de pensión mínima. Desmantela el ISSSTE porque una parte sustancial de sus funciones se privatizan al trasferirse a instituciones privadas con fines de lucro del sector financiero, cuya lógica es maximizar sus utilidades. En adelante la administración, operación y gestión de los fondos de pensión y la provisión de las pensiones ya no estará a cargo del ISSSTE sino de las administradoras de fondos para el retiro (Afores) y las Instituciones de Seguros de Pensiones (Aseguradoras). El esquema de transición hacia el nuevo sistema de pensiones da lugar a un trato desigual de derechos entre trabajadores y entre trabajadores y trabajadoras, establece condiciones más rígidas para el disfrute de pensiones y jubilaciones, y omite, cancela o extingue derechos, beneficios y prestaciones concretas previstas por la ley que se abrogó, frente a lo cual, se pierde la plena certeza jurídica. Sienta las bases para la privatización, sino es que la eliminación, de otras prestaciones y servicios considerados “accesorios” al sistema de seguridad social como los préstamos personales y los servicios de tiendas, farmacias, turísticos, funerarios, culturales y deportivos.[7] En una palabra, la NLISSSTE vulnera el derecho a la seguridad social de los trabajadores en activo y para las generaciones futuras establece un régimen de inseguridad social.

 

La reforma se llevó a cabo sobre un diagnóstico general, parcial y, por lo tanto, sesgado de la problemática de la seguridad social de los trabajadores afiliados al ISSSTE, confeccionado por SHPC y la Dirección General del Instituto con base en proyecciones inerciales de mediano y largo plazos que configuraron escenarios catastróficos que, asimismo, fueron utilizadas para descartar cualquier otra ruta alternativa de reforma.

 

La reforma no surge el consenso social sino del consenso dominante en México. Se impuso sobre la base de la negociación entre los gobiernos de Vicente Fox y Felipe Calderón, el sector financiero y las cúpulas sindicales de la FSTSE y del SNTE. Para el gobierno federal es la punta de lanza para el impulso de otras “reformas estructurales” pendientes (fiscal, energética y laboral). Para el sector financiero y de la medicina privada es la ampliación del ámbito de sus negocios y la maximización de sus utilidades a partir de las transferencias de otra parte significativa de fondos públicos de pensiones y salud del sistema de seguridad social. Para las dirigencias sindicales es la garantía para mantener las viejas estructuras de control corporativo y el acceso a la operación de cuantiosos fondos de pensión y del sistema de ahorro para el retiro creado en 1992 a través del Pensionissste, que se crea como una Afore más en el mercado.

 

La propuesta del gobierno federal, en su primera versión legislativa, fue presentada en la Cámara de Senadores el 15 de diciembre de 2005 por el entonces senador Joel Ayala Almeida del PRI y líder de la FSTSE. La iniciativa Ayala no llegó a dictaminarse en el último tramo del sexenio de Vicente Fox pero, en acuerdo pactado con la SHCP, ya contenía dos cambios al modelo original de la Secretaría, por una parte, un esquema de transición mediante el cual los trabajadores en activo podrían optar entre mantenerse en el régimen anterior de jubilaciones y pensiones (ajustado por incrementos graduales en los años de servicio, edades para el retiro y cuotas), o bien, migrar al sistema de pensiones de capitalización individual y, por otra parte, la creación de un órgano público denominado Pensionissste para administrar las cuentas individuales de los trabajadores.[8]

 

La dirección del SNTE afirma que rechazó la propuesta de reforma de la SHCP del gobierno anterior porque “pretendía un conjunto de cambios que amenazaban los derechos y el bienestar de los trabajadores y sus familias” y, que, “a iniciativa del SNTE y de otras organizaciones sindicales y políticas en la Cámara de Diputados se presentó una nueva iniciativa de reforma a la Ley del ISSSTE”. Esa iniciativa fue la que se presentó el 15 de marzo de 2007 que finalmente fue dictaminada y aprobada por el Congreso de la Unión. La dirección del SNTE pactó la reforma del ISSSTE con el gobierno de Felipe Calderón bajo el argumento de que sus propuestas habían sido incluidas en esta iniciativa, es decir, en la segunda versión legislativa del proyecto de reforma gubernamental. Según la versión difundida por el SNTE, con sus propuestas se logró: aumentar la pensión mínima garantizada de uno a dos salarios mínimos; una cuota social a cargo del gobierno federal para salud; una cuota social a cargo del gobierno federal en la cuenta individual del trabajador; el “pilar de ahorro solidario” consistente en una cuota voluntaria del trabajador y en contra parte otra aportación patronal; la creación del Pensionissste como órgano desconcentrado del ISSSTE; la conservación de los derechos pensionarios a través de la portabilidad de ahorros (cuenta individual) y años de cotización de un sistema de pensiones a otro; incorporar a la seguridad social a más de 300 mil trabajadores de jornada normal bajo el régimen de honorarios, por contrato y lista de raya y, adicionalmente, recursos del gobierno federal carácter extraordinario por única vez por 8 mil millones de pesos para salud; siete mil créditos de vivienda para jubilados y pensionados, y un préstamo por 2 mil millones de pesos para ampliar la cobertura de préstamos personales

 

Sin embargo, cabe aclarar que, con excepción de la incorporación al ISSSTE de nuevos grupos de trabajadores y los apoyos extraordinarios, el resto de las “propuestas” del SNTE ya estaban considerados con anterioridad por la SHCP y en la iniciativa Ayala, por lo demás, en absoluto cuestionaban o modificaban la esencia del modelo de reforma estructural pactado por el gobierno con el Banco Mundial varios años antes.[9]

 

La reforma del ISSSTE fue pactada por el gobierno federal con el Banco Mundial (BM) que asesoró y financió puntualmente el proyecto de reforma. Desde el año 2001, el BM indicó que, dentro de cinco líneas estratégicas para lograr la sostenibilidad fiscal y la sostenibilidad financiera del país, “le correspondería al sexenio de Vicente Fox propiciar una fuente más confiable de ahorros de largo plazo a los empleados federales, que permitiera la conversión de su plan de pensiones actual al mismo esquema de aportes definidos, capitalizado y administrado de forma privado usado por los trabajadores del sector privado”[10] Es decir, el BM recomendó una reforma de pensiones “espejo” a la del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) aprobada en diciembre de 1995 en vigor a partir del 1 de julio de 1997. En este contexto, la reforma de pensiones del ISSSTE se concretó sin mediar una evaluación externa, seria y responsable del funcionamiento de aquél sistema a casi diez años de su funcionamiento para los trabajadores del sector privado en nuestro país. Más aún, el gobierno federal pasó por alto la autocrítica que desde el propio BM se formuló en el año 2005 que advertía que este tipo de reformas no aumentan la cobertura, no garantizan pensiones dignas, no reducen los costos fiscales de los sistemas, no garantizan las condiciones para su autofinanciamiento, ni el saneamiento de los sistemas en el largo plazo.[11]

 

El gobierno mexicano desestimó, asimismo, opiniones formuladas desde la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), uno de cuyos estudios advierte que los modelos generales de reforma estructural de pensiones aplicados en 12 países latinoamericanos, entre ellos México, enfrentan múltiples desafíos como la caída en la cobertura de la fuerza laboral, el creciente incumplimiento del pago de las cotizaciones, las fallas en la competencia entre administradoras, el alto y sostenido costo administrativo, la acumulación de capital pero la falta de evidencia de que esto haya tenido un impacto positivo en el ahorro nacional, el alto y prolongado costo fiscal de la transición, el posible desarrollo del mercado de capitales pero la falta de diversificación de la cartera de inversiones, el variable rendimiento real de la inversión, la falta de evidencia de que el monto de la pensión en el sistema privado sea mayor que en el público, la acentuación de la inequidad de género, y la erosión de la solidaridad. El estudio señala que solamente en América Latina se han presentado cambios en el sistema de pensiones de un alcance y profundidad sin paralelo en relación a los ocurridos en otras regiones como Europa Central y Europa del Este.[12]

 

La reforma del sistema de pensiones de los servidores públicos fue también operada políticamente por la SHCP en la Convención Nacional Hacendaria (CNH) y en la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago). Estas instancias adoptaron la estrategia del gobierno federal de Vicente Fox para crear un Sistema Nacional de Pensiones con base en cuentas individuales, pensión mínima garantizada, “plena portabilidad” cuando un trabajador cambie de empleo, otorgue “plena certeza jurídica” al trabajador de que los recursos son de su propiedad, “financieramente auto sustentable”, y que la transición al nuevo sistema “respetara los derechos laborales de los trabajadores”.[13]

 

La reforma del ISSSTE no tuvo como objetivo enfrentar los desafíos más urgentes de la seguridad social en México, esto es, ampliar la cobertura y mejorar la equidad, el financiamiento y la calidad de todo el sistema. Por el contrario, el gobierno federal dio un paso enorme en su estrategia para establecer un sistema nacional de mínimos en salud y en pensiones para la gran mayoría de trabajadores asalariados de los sectores público y privado (IMSS e ISSSTE), al que se pretende incorporar gradualmente al resto de los regímenes públicos de reparto no reformados de entidades federativas y los establecidos por contratación colectiva en organismos y empresas del sector paraestatal como los del IMSS, CFE, PEMEX y LFC y de universidades públicas estatales. Agenda que se retoma puntualmente en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 de Felipe Calderón, en el que se plantea consolidar un sistema nacional de pensiones y la construcción de un “sistema integrado de salud”.[14] Por otra parte, se excluyen de este modelo los regímenes discrecionales de jubilaciones y pensiones para grupos de privilegio que se financian plenamente con recursos fiscales como los que operan para activos de las fuerzas armadas, funcionarios públicos de la Banca de Desarrollo, ex Presidentes de la República, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), magistrados del Tribunal Electoral (TRIFE) e integrantes del Consejo de la Judicatura Federal del Poder Judicial de la Federación, los que además, gozan de seguros privados de gastos médicos financiados con recursos públicos.

 

La del ISSSTE fue una reforma profunda y compleja aprobada en un tiempo record por sus promotores en el Congreso de la Unión. La NLISSSTE se aprobó sin un análisis sereno y responsable de sus implicaciones económicas, jurídicas, sociales y políticas, su costo fiscal, incluso, sin una evaluación de sus posibles fortalezas y verdaderas debilidades.

 

Es una reforma que desconocen la mayoría de los 2.4 millones de trabajadores cotizantes al ISSSTE, pero que padecerán sus efectos en el corto, mediano y largo plazos. Nace cuestionada desde la sociedad, de ello dan cuenta 167,327 demandas de amparo interpuestas por trabajadores y sindicatos ante el Poder Judicial de la Federación lo que, en sí mismo, constituye un hecho jurídico inédito en la historia de este poder del Estado que, en última instancia, se verá obligado a entrar al fondo del análisis sobre la inconstitucionalidad de la nueva Ley del ISSSTE, lo que se podrá hacer en las revisiones de los juicios de amparo.

 

No es una reforma social fue una contrareforma social porque no tuvo como eje rector mejorar las condiciones de salud, económicas y sociales de los trabajadores, jubilados, pensionados y sus familiares, sino trasladar actividades y prestaciones “rentables” del sistema público de seguridad social hacia el sector privado financiero y de servicios médicos. En tal sentido se coloca en el falso dilema de menos Estado más mercado.

 

Desde una visión más amplia y dada su naturaleza, la reforma del ISSSTE no puede ser considerada como un mecanismo para coadyuvar, mediante la ampliación de la cobertura de la seguridad social, a resolver los problemas de desigualdad e inequidad que padecen millones de mexicanos excluidos, agravados y profundizados en las últimas dos décadas y sólo contenidos por las válvulas de escape de la migración, las remesas y el empleo informal.

 

En este contexto, el propio Congreso de la Unión pasó por alto uno de sus acuerdos fundamentales para la Reforma del Estado Mexicano, la discusión y consenso de un nuevo pacto social que debería surgir del debate de las Garantías Sociales. En su caso, si este proceso es serio y va a fondo y no sólo se concreta a una reforma político electoral, el gobierno federal y las distintas fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión se verán obligados a revisar sino es que revertir la reforma del ISSSTE y convocar a un amplio debate nacional que permita arribar a un acuerdo social para edificar una nueva seguridad social acorde con sus principios fundacionales y la realidad económica y social del país.

 

 

UN DIAGNÓSTICO AD DOC AL MODELO DE REFORMA IMPUESTO

La reforma del ISSSTE se fundó en un diagnóstico general, parcial y, por lo tanto, sesgado de la situación y problemática del sistema de seguridad social de los trabajadores del sector público. La Dirección General no presentó un documento formal sobre el diagnóstico del Instituto, entre los años 2001 a 2004 sólo se dieron a conocer versiones gráficas en las que, invariablemente, significaba cinco factores como las causas de la operación deficitaria del Fondo de Pensiones y del Fondo Médico: la transición demográfica y epidemiológica del país y de la población derechohabiente del Instituto; el deterioro de las relaciones cotizantes/pensionados y cotizantes/derechohabientes; la ausencia de reservas; el mayor incremento del índice de precios de medicamentos respecto al crecimiento del índice general de precios, y las distorsiones actuariales y financieras derivadas del incremento de beneficios sin respaldo financiero.[15]

 

El diagnóstico no incorporó el estudio de otros factores estructurales e institucionales de gran relevancia que afectaron y que continúan incidiendo negativamente en el sistema, entre otros, los siguientes:

 

  • El impacto sobre la cobertura y los ingresos institucionales de variables estructurales como el estancamiento y crecimiento negativo del empleo público, periodos de alta inflación, desvalorización de los salarios y del sueldo básico de cotización, y de los programas de retiro voluntario para trabajadores en activo.
  • El impacto en el monto real y la actualización de las jubilaciones y pensiones derivado de la desvalorización del sueldo básico, de los salarios de los trabajadores en activo, y del salario mínimo.
  • El impacto de los adeudos históricos de las dependencias y entidades por concepto de cuotas y aportaciones y, en su caso, los importes por recuperación.
  • El comportamiento histórico de las reservas de los seguros, prestaciones y servicios, las políticas de inversión física y financiera de las reservas, los retornos de las inversiones financieras, las causas de su agotamiento y, en su caso, extinción.
  • Políticas de subsidios cruzados entre seguros, prestaciones y servicios, y su impacto actuarial y financiero.
  • El impacto financiero en el fondo de pensiones derivado de otras deformaciones administrativas y de relaciones laborales, como los casos de concesión de plazas en el último año laboral para alcanzar jubilaciones que no correspondían con las carreras históricas salariales y laborales de cotización.
  • El monto anual por concepto de pago de indemnizaciones globales, su impacto en los fondos de salud y de pensiones y, en su caso, los importes por concepto de devoluciones.
  • Evaluación del Sistema de Ahorro para el Retiro creado en 1992 (conocido como SAISSSTE 92), en particular, sobre las distorsiones legales y administrativas de este sistema basado en cuentas de capitalización individual, como aquellas que impidieron su utilización como mecanismo financiero complementario para el mejoramiento de las pensiones y jubilaciones, la duplicidad y la alta pasividad de cuentas individuales que registra el sistema, y los casos de retiro de recursos de las cuentas efectuados fuera de toda normatividad.
  • Evaluación integral del Fondo de Vivienda (Fovissste) en sus diversas etapas; balance del fondo; políticas de otorgamiento de créditos, de inversiones y retorno de los créditos e inversiones, políticas de otorgamiento de créditos cofinanciados (Fovissste-banca privada y pública), estado de la cartera de los créditos Fovissste, acciones para la compra de cartera a la banca comercial y publica derivada de créditos cofinanciados, distorsiones administrativas y legales en el otorgamiento de los créditos, y el estado detallado de las subcuentas del Fondo de Vivienda del SAR 92 (aplicación del saldo como pago inicial del crédito y/o devolución en aquellos casos en que no se accede al crédito).
  • Evaluación y resultados de los convenios de subrogación de servicios médicos, y de los costos de contratación con proveedores privados de servicios médicos y clínicos.
  • Evaluación y resultados de licitaciones para compra de medicamentos, equipos médicos, materiales de curación y rehabilitación.
  • Evaluación de las condiciones almacenamiento y distribución de medicamentos, materiales de curación y equipos médicos.
  • Evolución de las plazas sindicalizadas, de confianza, de mando y homólogos, adscripción por áreas de servicio, y de las políticas de remuneración y prestaciones del personal de la rama médica, administrativa, de confianza, de mandos medios y homólogos.
  • Evaluación por periodos de las políticas promovidos por la Junta Directiva del Instituto en materia actuarial, financiera, administrativa, de subrogación de servicios y de gestión de los seguros y prestaciones comprendidos en el régimen obligatorio de la ley, ubicando las políticas promovidas por la representación del gobierno federal y la FSTSE, respectivamente.[16] Lo anterior bajo la consideración de que por ley correspondía a este órgano de gobierno proponer al Ejecutivo Federal los proyectos de reforma a la ley y las modificaciones procedentes, para encauzar y mantener el equilibrio financiero de los recursos.[17]

 

Sin la consideración de estos y otros aspectos fundamentales para trazar una ruta o estrategias de transformaciones integrales, sólidas y consistentes con las bases y principios del derecho de seguridad social (integralidad, universalidad, redistribución, solidaridad) y el fortalecimiento del ISSSTE en su carácter de institución pública de carácter social, el diagnóstico oficial configuró un escenario bajo el supuesto de que el sistema de financiamiento colectivo y de beneficios definidos se había agotado y, que, la única ruta de salida era asegurar un “financiamiento definido” a partir de un nuevo modelo de gestión de servicios médicos y un sistema de pensiones de cuentas de capitalización individual (aportes definidos). En el diagnóstico del ISSSTE 2003/2004 se argumentó que la transición demográfica y epidemiológica representaban una presión financiera importante para el Instituto por el incremento del costo médico para atención de adultos mayores con enfermedades crónicodegenerativas, que no podía ser cubierto bajo el sistema de reparto actual porque (1) la relación cotizantes/derechohabientes había disminuido más del 25% en los últimos 20 años (1980-2003), (2) las contribuciones se habían estancado porque prácticamente no fueron  ajustadas en 44 años (1959-2004), (3) de 1960 a 2004 se incrementaron las prestaciones y beneficios sin sustento actuarial (seguro de medicina preventiva, seguro de cesantía en edad avanzada, incorporación de viudos, reconocimiento de concubinos, disminución del tiempo mínimo de cotización de 30 a 28 años para jubilación de mujeres, y eliminación de la cuota por servicio médico a cargo de pensionados) y, de manera significativa, (4) entre 1995 y 2003 los precios de los medicamentos mostraban una dinámica de crecimiento mayor que el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC), casi 22 puntos porcentuales mayor.[18]

 

La situación del Fondo Médico (1) observaba un déficit presupuestal creciente desde el año de 1998 que ascendía en 2003 a 2,368.1 millones de pesos, (2) el gasto de medicamentos, materiales de laboratorio y de curación se había rezagado frente a la inflación desde 1995, (3) desde 1995 se presentó una aguda desinversión en obra pública y equipamiento médicos, en 2003 el gasto en ambos conceptos representó 0.78% del gasto total del Instituto, y (4) el costo de la atención médica a pensionados mostraba un desequilibrio de primas.

 

Bajo un escenario inercial se estimó que el déficit presupuestal del Fondo Médico se elevaría en 2006 a 5,305 millones de pesos, en 2010 a 10,160 millones de pesos, y en 2016 sería igual al déficit de pensiones de 20,267 millones de pesos, cifras que no incluían las provisiones para restituir activos, constituir reservas financieras, mejorar los servicios médicos e incrementar la cobertura.

 

En 2004 la Dirección General del Instituto señaló que se requería una ampliación presupuestal adicional por 8,722.0 millones de pesos (5,609.0 para déficit de operación real y 3,113.0 para ampliación de infraestructura médica), sin incluir gasto de operación. Se apuntó, asimismo, que al cierre de ese año la magnitud del deterioro y rezago en los tres niveles de atención de servicios médicos representaban más de 25 mil equipos médicos mayores con una antigüedad superior a 18 años; 4,500 equipos obsoletos; un déficit de 3,884.3 millones de pesos para reposición y ampliación de equipo médico; infraestructura médica con una antigüedad mayor de 20 años; un déficit de 16,001.9 millones de pesos para conservación y mantenimiento de la infraestructura existente, y un déficit de 12,659 plazas de la rama médica para la operación de servicios médicos y por ampliación de infraestructura (3856 médicos, 3840 enfermeras, 1364 paramédicos, y 3599 apoyo en salud).

 

Más aún, el gasto médico a pensionados (GMP) representaba un peso importante para el financiamiento del Fondo Médico. De acuerdo con los supuestos de la Valuación Actuarial de 2002 (Hewwitt Associates), el GMP en 2004 absorbía el 25% de los ingresos del área médica, estimando que para 2015 representaría el 50% de dichos ingresos. Que existía un desequilibrio de primas que en el escenario optimista el déficit equivalía, sólo en ese año, elevar las contribuciones a 10.38% con aumentos en los años subsiguientes.

 

De acuerdo con esa misma valuación, el déficit actuarial del Fondo Médico ascendía a 498.9 mil millones de pesos, equivalente a 8% de Producto Interno Bruto (PIB). Bajo ese escenario, para que el ISSSTE cubriera el servicio médico de los trabajadores tanto en su vida activa como en su etapa de pensionados, se requería al menos una prima de 17.5% con la cual hasta el año 2036 empezarían a utilizarse las reservas generadas, y entre más baja fuera la prima media general que se adoptara, por ejemplo, si se establecía una prima de 14.33% el uso de las reservas generadas iniciaría hacia el año 2020.[19]

 

Con base en estos elementos de diagnóstico del año 2004, el gobierno federal definió la reforma de salud a partir de un nuevo modelo de gestión y de financiamiento definido (contribuciones definidas), que permitiría incrementar la calidad y cobertura de los servicios, cubrir el déficit del Fondo Médico y crear reservas.

 

Como medidas de una reforma legislativa adelantó las siguientes: la creación de un “Seguro de Salud” basado en un régimen obligatorio de reservas financieras y actuariales; un mecanismo legal para la actualización automática de las contribuciones; desarrollo de las funciones “prestadora” y “presupuestadora” de los servicios de salud; nueva regionalización médica y “mecánica” más eficiente de asignación de recursos entre “prestadores de servicios de salud”; modernización de la gestión y la administración (establecer el uso del expediente electrónico, implantar un sistema de evaluación e incentivos al desempeño, instruir a la Junta Directiva a emitir reglamentos relacionados con los servicios médicos), y una cuota social a cargo del gobierno federal similar a prevista por la Ley del Seguro Social y el Seguro Popular.[20]

 

En el caso del Fondo de Pensiones, la Dirección General del ISSSTE advirtió que padecía una “crisis estructural” que reflejaba, por un lado, el agotamiento del sistema de reparto creado bajo supuestos demográfico-financieros de 1959 y, por otro, era resultado del incremento de los beneficios sin reciprocidad por el lado de los ingresos. Que el déficit del fondo había generado un pasivo pensionario que presionaba crecientemente las finanzas públicas: con base en millones de pesos constantes de 2002, se proyectó que durante el periodo 2001-2006 se destinarían 129.7 mil millones de pesos de las finanzas públicas para cubrir el pasivo de pensiones y, de mantenerse el actual sistema de reparto, entre 2007-2012 se requerirían 309.3 mil millones de pesos, y entre 2013-2018, 531.1 mil millones de pesos.[21]

 

En el Cuadro 1 se describen los seguros que conforman el llamado Fondo de Pensiones del ISSSTE con base en la ley vigente a partir de 1983. Cabe observar, que el diagnóstico institucional no consideró una evaluación conjunta del sistema de pensiones, es decir, sobre el funcionamiento del sistema mixto conformado por los seguros de pensión basados en un régimen de reparto y el régimen complementario basado en cuentas de capitalización individual creado en 1992, denominado Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR-ISSSTE 92).

 

Cuadro 1. Sistema de pensiones del ISSSTE vigente hasta el 31 de marzo de 2007

 

(Ley del ISSSTE publicada en el DOF el 25 de diciembre de 1983)

Seguros

Requisitos

(años de servicios y edad)

Pensión o beneficio

(% sueldo básico promedio último año)

Indicador para incremento de la pensión

(% anual respecto al año calendario anterior)

Contribuciones

(% del Sueldo Básico)

Trabajador

Dependencias y Entidades

Total

Seguro de Jubilación

Antigüedad:

hombres 30 años, mujeres 28 años

100%

INPC o sueldos básicos, el que registre la tasa más alta.

3.50

3.50

7.00

Seguro de Retiro por Edad y Tiempo de Servicio

Antigüedad: 15 años

Edad: 55 años

50% hasta 95%, según antigüedad

Seguro de Cesantía en Edad Avanzada

Antigüedad: 10 años

Edad: 60 años

40%-50%

Seguro de Invalidez

(Inhabilitación por causas ajenas al trabajo)

Antigüedad: 15 años

50% hasta 95%, según antigüedad

Seguro por causa de muerte

Antigüedad: 15 años

50% hasta 100%, según antigüedad; o edad 60 años y antigüedad 10 años

Indemnización global

Separación definitiva del servicio antes de adquirir derecho a una pensión

(entre 1 y 14 años de servicios)

Devolución del monto total de cuotas aportadas por el trabajador cuando no alcanza derecho pensionario

Seguro de Riesgo del Trabajo*

(Incapacidad total permanente)

Sin requisitos de antigüedad y

edad

100% del sueldo básico

INPC o sueldos básicos, el que registre la tasa más alta

--

.25

.25

Seguro de Ahorro para el Retiro**

(SAR-ISSSTE 92, basas en cuentas de capitalización individual.)

Cumplir 65 años de edad, o adquirir el derecho a una pensión

Entrega del saldo acumulado en una sola exhibición

 

--

2.00

2.00

 

3.50

5.75

9.25

INPC: Índice Nacional de Precios al Consumidor.

* / ** En el diagnóstico del ISSSTE, estos seguros no se consideran dentro del llamado Fondo de Pensiones.

Fuente: Elaboración propia con base en Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el DOF el 25 de diciembre de 1983.

 

Por su parte, la SHCP estimó que en 2004 la deuda implícita del sistema de pensiones del Instituto a valor presente representaba 45% del PIB del 2002 y posponerla un año aumentaba su valor en cerca de 2% del mismo producto (120 mil millones de pesos), lo que era insostenible y ponía en peligro el pago de las pensiones y la viabilidad de la institución.[22]

 

Cabe observar y aclarar, que estas cifras del ISSSTE-SHCP fueron presentadas bajo escenarios inerciales, es decir, si el régimen de pensiones se mantenía igual, sin cambios. Con lo cual configuraron un escenario catastrófico para convencer al conjunto de la sociedad que no había otras opciones de reforma más que la de migrar a un sistema de pensiones de aportaciones definidas basado en la capitalización individual. Por el contrario, si las proyecciones del fondo de pensiones del ISSSTE se hubieran realizado tomado en cuenta la corrección del conjunto de variables estructurales e institucionales que afectan el sistema, como el bajo el nivel real de los salarios y la baja cobertura, habrían dado lugar a otros escenarios y otras opciones de reforma. Tampoco fueron consideradas otras opciones de reforma a la luz de la experiencia internacional y de la propia realidad económica y social de nuestro país.

 

Con el escenario catastrófico como divisa, el gobierno federal incluyó la reforma de pensiones dentro de la “agenda de reformas estructurales”, con el argumento de que el financiamiento bajo el modelo de pensiones de reparto se había convertido en un grave problema para las finanzas públicas del país, por lo que, un nuevo modelo “financieramente viable” permitiría no sólo contener el déficit pensionario sino al mismo tiempo aliviar la presión sobre las finanzas públicas y liberar recursos fiscales para atender otros problemas como educación, salud, vivienda y desarrollo del campo.[23]

 

Desde la perspectiva gubernamental, la reforma de pensiones partiría de dos premisas, respetar los derechos de los pensionados y los derechos adquiridos de los trabajadores actuales a la fecha de la reforma, y sólo había dos opciones: mantener el régimen de beneficios definidos actual o migrar a un sistema de cuentas individuales con garantía estatal de una pensión mínima. En la línea argumentativa de SHCP-ISSSTE, la primera opción no era viable dado que para alcanzar el equilibrio a 75 años se requería de cualquiera de las siguientes medidas: 1) aumentar las contribuciones de 9 a 44.5% del sueldo básico de cotización (SBC), pero subir las cuotas bajo el régimen actual sólo era una solución temporal y no le restaba presión a la finanzas públicas en el largo plazo; 2) elevar la edad de jubilación a cerca de 75 años, pero bajar por esta vía los beneficios era complicado, o bien, 3) aumentar la edad de retiro a 65 años y las cuotas de 9 a 26.8% del SBC.[24]

 

Evidentemente, ningún trabajador estaría dispuesto a aceptar cualquiera de estas medidas. De nueva cuenta, lo que debe observarse, es el hecho de que la SHCP construyó esas medidas bajo escenarios ceteris paribus, es decir, en la ecuación sólo variaba un factor (incremento de edad de retiro o de cuotas) mientras que el resto de los factores del sistema los mantenía constantes (no aumenta el sueldo en términos reales, el SBC, el número de cotizantes, no se eliminan las distorsiones del régimen de pensiones de reparto y las del SAR-ISSSTE 92, entre otros). En otras palabras, la SHCP no internalizó en sus escenarios la modificación de otros factores que en conjunto -incluyendo incrementos graduales en la edad y las contribuciones- arrojarían un arreglo distinto para el fortalecimiento de los ingresos del sistema, descartando por esa vía otras soluciones, por ejemplo, un sistema de pensiones mixto que, dicho sea de paso, ya estaba comprendido en la Ley del ISSSTE desde el año de 1992.

 

Desde el enfoque ortodoxo de Hacienda la segunda opción constituía una solución permanente, porque bajo el sistema de cuentas individuales: 1) las aportaciones están ligadas a los beneficios ya que la pensión para cada trabajador sería, en la mayoría de los casos, igual a sus contribuciones más los intereses, y 2) se salvaguardan los derechos de los trabajadores de menor ingreso a través de la pensión mínima garantizada por el gobierno y, en caso de no caer en pensión mínima, el trabajador puede escoger su edad de retiro de acuerdo al “tamaño de la pensión que desee.[25] La migración al nuevo sistema comprendería un esquema de transición donde: los trabajadores ya jubilados no observarían ningún cambio, los trabajadores de nuevo ingreso después de la reforma se incorporarían automáticamente al nuevo sistema, y a los trabajadores en activo al momento de la reforma se les reconocerían sus derechos pensionarios a través de la acreditación de un bono de reconocimiento en sus cuentas individuales, equivalente al valor presente neto de la pensión a la que tendría derecho al momento de la reforma. Este diseño se formuló por la SHCP bajo los siguientes supuestos:

 

  • El sistema de pensiones de reparto es inviable, mantenerlo significaría incurrir en un mayor costo que ejercería una presión sobre las finanzas públicas.
  • El sistema de cuentas individuales con bono de reconocimiento es la solución porque el sistema estaría en equilibrio permanente.
  • Ofrece plena portabilidad de la pensión entre un sistema y otro (IMSS-ISSSTE).
  • Los recursos son heredables.
  • Los trabajadores tienen la certeza de recibir su pensión debido a que durante toda su vida laboral acumulan recursos en una cuenta individual de su propiedad.
  • Se corta la trayectoria explosiva del déficit y se logra el equilibrio permanente del sistema (salvo pensión mínima garantizada).
  • Transparencia de contabilidad y de pasivos públicos.
  • La reforma del ISSSTE podría servir como catalizador para los demás sistemas públicos de pensiones.[26]

 

Como corolario, es importante anotar que las dirigencias sindicales de la FSTSE y del SNTE habrían evaluado los costos políticos con sus agremiados de aceptar el proyecto de la SHCP de implantar de manera obligatoria para todas las generaciones de trabajadores el nuevo sistema de pensiones de cuentas individuales. Ello se deduce del arreglo al que finalmente arribaron: el sistema de capitalización individual sería obligatorio para las nuevas generaciones de trabajadores y optativo para los trabajadores en activo a la fecha de la reforma. Por lo demás, este acuerdo en esencia no alteró el proyecto de reforma del gobierno federal y del Banco Mundial: sustituir el sistema de reparto por el de capitalización individual.

 

 

PROBLEMAS ESTRUCTURALES DE LA REFORMA

 

La nueva Ley del ISSSTE en vigor a partir del 1 de abril de 2007 (NLISSSTE), da lugar a cambios de fondo al sistema de seguridad social de los trabajadores del Estado, entre ellos:

 

        i)            Se modificó el régimen obligatorio que pasa de 21 seguros, prestaciones y servicios a 4 seguros (análogos a los previstos por la Ley del Seguro Social) más prestaciones y servicios, para la trasferencia de derechos y requisitos entre los dos institutos (ISSSTE e IMSS), donde, los préstamos personales y los servicios sociales (guarderías, entre otros) y culturales se sujetarán a las posibilidades financieras de los fondos que los integran, y se otorgarán siempre y cuando no se afecte la viabilidad financiera en el corto, mediano y largo plazo;

      ii)            Se sustituyó el modelo de salud integral y solidario por otro modelo de gestión de salud basado en la separación del financiamiento de salud entre trabajadores en activo y pensionados, acuerdos de gestión con “unidades prestadoras de servicios de salud” del propio ISSSTE y del sector salud (públicas y privadas), y convenios de subrogación de servicios;

    iii)            Se confiere a la Junta de Gobierno del Instituto un amplio margen de decisiones discrecionales a través de la expedición de reglamentos para el diseño y operación del nuevo modelo de gestión de salud y del resto de prestaciones económicas, sociales y culturales;

    iv)            Se sustituyó el sistema público de pensiones de reparto (beneficios definidos) por otro sistema de pensiones cuyo pilar vertebral se basa en el régimen de cuentas de capitalización individual (aportaciones definidas), administración mercantil privada de los fondos de pensión (Afores públicas y privadas) y de las pensiones en sus modalidades de renta vitalicia, retiro programado y seguro de sobrevivencia (Instituciones de Seguros de Pensiones especializadas en rentas vitalicias);

      v)            El esquema de transición al nuevo sistema de pensiones, establece que los trabajadores que se encontraban cotizando al ISSSTE a la fecha de entrada en vigor de la nueva ley tendrán derecho a optar por el “régimen” de pensiones del Artículo Décimo transitorio, o migrar al sistema de pensiones de cuentas individuales en las que se acreditaran Bonos de Pensión ISSSTE;

    vi)            El esquema de transición al nuevo sistema de pensiones genera un trato desigual de derechos, establece condiciones más rígidas para el disfrute de pensiones y jubilaciones, y extingue derechos, beneficios y prestaciones previstos por la ley abrogada;

  vii)            Se modificaron los criterios operativos de gestión de los seguros, prestaciones y servicios privilegiando los principios de seguridad y equilibrio financiero;

viii)            Los seguros, prestaciones y servicios podrán suspenderse, parcial o totalmente, en caso de que las dependencias y entidades incumplan total o parcialmente el pago de cuotas, aportaciones y descuentos, y

    ix)            Las prestaciones sociales y culturales se otorgarán siempre y cuando no se afecte la estabilidad financiera del ramo en el corto, mediano y largo plazos.

 

Tienen lugar otras modificaciones relativas a cambios en los parámetros de cotización y corporativas ligadas al sistema de pensiones de capitalización individual:

 

      x)            Cambió la base de cálculo para el pago de cuotas y aportaciones y determinación de beneficios: el Sueldo Básico (SB) será el sueldo del tabulador regional determinado para 15 cada puesto; las cuotas y aportaciones se efectuarán sobre el SB con un límite inferior de un salario mínimo y un límite superior equivalente a diez veces el salario mínimo; el monto de los beneficios en los seguros de riesgos del trabajo e invalidez y vida se determinará con el SB hasta el límite superior equivalente a diez veces el salario mínimo general del Distrito Federal (SMGDF), y las dependencias y entidades determinarán, discrecionalmente, los conceptos de pago sujetos a las cuotas y aportaciones; xi) Se incrementan las cuotas que deben cubrir los trabajadores y las aportaciones de dependencias y entidades, y se establecen nuevas aportaciones en salud y pensiones a cargo del gobierno federal;

    xi)            Se crea el Pensionissste como órgano desconcentrado del ISSSTE (Afore pública) para administrar, junto con las Afores que operan en el mercado, las cuentas individuales de los trabajadores y, para administrar, de manera exclusiva, las cuentas individuales abiertas bajo el sistema de ahorro para el retiro vigente a partir del primer bimestre de 1992 (SAR-ISSSTE 92).

 

Los problemas estructurales de la reforma del ISSSTE los situamos en sus dos ejes rectores: el nuevo modelo de gestión de los servicios salud y el sistema de pensiones de capitalización individual.

 

 

Nuevo modelo de gestión en salud

 

En materia de servicios médicos, la reforma crea el llamado Seguro de Salud que será operado a través de un nuevo modelo de gestión y un nuevo esquema financiero.

 

El Seguro de Salud, que comprende atención médica preventiva y curativa, de maternidad, y rehabilitación física y mental (sustituye a seguro de Enfermedades, Maternidad y Medicina Preventiva de la ley abrogada, LISSSTE 83), va a ser operado a través de un modelo de gestión que diseñará e implantará discrecionalmente la Junta Directiva del Instituto a partir de disposiciones reglamentarias apoyadas en directrices genéricas, pero de fondo, que señala la ley:

 

  • El modelo de salud se diseñará en atención a las características demográficas, socioeconómicas y epidemiológicas de sus derechohabientes.
  • Se establece un nuevo régimen financiero basado en el incremento de cuotas y aportaciones y una nueva cuota a cargo del gobierno federal, denominada cuota social.
  • El fondo del seguro de salud se separa contable y operativamente en financiamiento para trabajadores en activo y sus familiares, y en financiamiento para pensionados y sus familiares.
  • El ISSSTE desarrollará por separado una “función prestadora de servicios de salud” a través de unidades prestadoras de servicios de salud (UPSS, públicas y privadas), y una “función financiera de servicios de salud” por la cual se administrará el seguro de salud privilegiando su equilibrio financiero.
  • El ISSSTE a través de la función prestadora de servicios de salud llevará a cabo los servicios establecidos por ley, por medio de “convenios de gestión” con las UPSS del propio Instituto y con UPSS de instituciones del sector salud públicas y privadas.
  • El ISSSTE a través de la función financiera efectuará las asignaciones presupuestarias a las UPSS del Instituto en función de sus resultados y el equilibrio financiero, para lo cual contarán con un “mínimo indispensable de recursos” y, en su caso, recursos adicionales de acuerdo con su desempeño.
  • Se establecerán normas para el escalonamiento de los servicios, referencias, contrarreferencias, y subrogación de servicios.
  • Los servicios de salud los prestará el Instituto directamente o por medio de convenios con instituciones del sector salud públicos y privados, dichos convenios se celebrarán “preferentemente” con instituciones públicas.
  • El Instituto podrá ofrecer a las instituciones del sector salud la capacidad excedente de sus UPSS.

 

Con base en estas orientaciones generales, la Junta Directiva emitirá reglamentos en materia de servicios médicos; medición y evaluación del desempeño médico y financiero de las UPSS del Instituto; incentivos al desempeño y a la calidad del servicio médico; “financiamiento de UPSS a través de acuerdos de gestión”; surtimiento de recetas y abasto de medicamentos; oferta de capacidad excedente; regionalización de servicios; escalonamiento de servicios, referencias y contrarreferencias; subrogación de servicios; convenios para la prestación indirecta de servicios con instituciones del sector salud; reservas financieras y actuariales del seguro de salud, y otros (artículos 27 al 31).

 

La directrices que establece la NLISSSTE para la operación del Seguro de Salud, refieren a la implantación de un modelo de “competencia administrada” por el financiamiento que abrirá las puertas a: i) la competencia interna y externa entre las UPSS, tanto por los derechohabientes (“clientes”) como por el financiamiento (cuotas y aportaciones); ii) la generación de mercados; iii) libre elección por parte de los derechohabientes de las UPSS, para que la demanda “siga a la oferta” y no viceversa; iv) la competencia interna dentro del Instituto, entre UPSS y entre trabajadores de la salud de cada UPSS.

 

Este modelo ha sido ampliamente recomendado al gobierno mexicano por el Banco Mundial y la Fundación Mexicana para la Salud (Funsalud).[27] Su adopción conducirá a la transformación del ISSSTE en un organismo recaudador, supervisor y regulador de los prestadores públicos y privados de servicios de salud. Se trata, en última instancia, de romper el “monopolio” o “cuasi monopolio” del ISSSTE en la prestación de servicios médicos.[28]

 

Si bien los detalles finos del funcionamiento del nuevo modelo de gestión en salud se conocerán cuando la Junta Directiva del Instituto emita el caudal de reglamentos que se señalan, desde ahora se puede advertir que conlleva importantes riesgos porque las necesidades de salud de la población derechohabiente se subsumen a la asignación presupuestal a las unidades de servicios del Instituto en función de sus “resultados” y al equilibrio financiero del ramo. Las UPSS que no brinden “buenos resultados” no recibirán recursos adicionales, por lo tanto, se abrirá una brecha de niveles y calidad de servicios entre UPSS condenando a los derechohabientes a recibir, en algunos casos, servicios de primera y, en otros, servicios de segunda. Establece las bases para la ruptura del mecanismo de financiamiento solidario en salud y, por lo tanto, sus efectos redistributivos, al separar actuarial, contable y operativamente a la población entre activos y pensionados, entre sanos y enfermos, y por condición de ingreso. Amplía la discrecionalidad de la Junta Directiva para celebrar convenios para la prestación indirecta de servicios. Bajo una orientación eminentemente económica, a través de los “convenios de gestión” y de “convenios de subrogación de servicios”, operará una transferencia de fondos del Seguro de Salud al sector de la medicina privada cuya lógica es la maximización de utilidades. Prevé la cancelación de los servicios en caso de adeudos de dependencias y entidades en detrimento directo de los derechohabientes.

 

Es una reforma que impondrá mayores cargas de trabajo a los trabajadores de la salud del ISSSTE, a quienes se les medirá y evaluará en su desempeño médico bajo condiciones más rígidas y estresantes, para cumplir con los niveles de “productividad” que exige un modelo de competencia basado en asignaciones presupuestales por resultados e incentivos a la calidad. Dentro de las directrices señaladas en la NLISSSTE, además de la referencia al reglamento que habrá de expedir la Junta Directiva en materia de incentivos al desempeño y a la calidad del servicio médico, no se establece ninguna disposición que señale que el Instituto procurará el mejoramiento de las condiciones de trabajo, prestaciones y remuneraciones de su personal médico, enfermería y paramédico.

 

La NLISSSTE dispone, asimismo, mecanismos para la transportación de derechos en salud de trabajadores y pensionados entre el ISSSTE y el IMSS, pero no se consideran las condiciones para la homologación de prestaciones y remuneraciones del personal de la rama médica del ISSSTE con respecto a las que gozan los trabajadores de la salud del IMSS.

 

Además los médicos, enfermeras y demás personal de salud del Instituto que no fueron tomados en cuenta en esta reforma deberán llevar a cabo, en un plazo máximo de 90 días y en las mismas condiciones con las que hoy prestan sus servicios, más de 10 mil intervenciones quirúrgicas y estudios de gabinete y más de 18 mil consultas de atención médica especializada que se encuentran diferidas, de acuerdo con el “Programa de Acciones para Construir un Nuevo ISSSTE” anunciado por Felipe Calderón.[29]

 

Por otra parte, como habíamos señalado, con la implantación del Seguro de Salud se establece un nuevo esquema financiero para los servicios de salud del Instituto, a partir de incrementos en las cuotas de trabajadores y aportaciones de las dependencias y entidades, y una cuota a cargo del gobierno federal, en donde:

 

  • La prima total para servicios de salud pasa de 14.02 a 14.97% del Sueldo Básico (SB) calculada sobre un límite superior equivalente a diez veces el salario mínimo, es decir, la cotización se incrementa sólo 0.95 por ciento. Esto es así porque bajo la ley abrogada, los trabajadores y dependencias cubrían una prima de 9.50% del SB, más 4.0% sobre la pensión a cargo de la dependencia o entidad (equivalente al 2.26% del SB) y 4% de la pensión a cargo del Instituto (equivalente a 2.26% del SB), lo que da una prima total de 14.02% del SB.

 

En el Cuadro 2, se presenta un comparativo de los regímenes de financiamiento de los servicios de salud, antes y después de la reforma.[30]

 

  • En la prima total de 14.97% para el Seguro de Salud, se incluye una nueva cuota (social) diaria por cada trabajador a cargo del gobierno federal, equivalente al 13.9% del salario mínimo general para el Distrito Federal (SMGDF) vigente al 1 de julio de 1997 actualizado trimestralmente con el INPC al 1 de abril de 2007, el valor inicial se actualizará trimestralmente con el INPC. Se estima que esta cuota será equivalente a 3.5% del SB y representará anualmente recursos adicionales por más de 6 mil millones de pesos.[31] Sin embargo, debe acotarse que la cuota social se cubrirá gradualmente a partir de 2008 sobre un porcentaje anual del número total de trabajadores hasta cubrir a partir de 2011 al cien por ciento de los trabajadores afiliados.

 

  • De la prima total de 14.97%, se destinará 10.125% para financiar el seguro de salud para trabajadores en activo y sus familiares derechohabientes (2.75% cuota del trabajador y 7.375% aportación de la dependencia o entidad) y 1.345% para financiar el seguro de salud para pensionados y sus familiares (0.625% cuota del trabajador y 0.72 aportación de la dependencia o entidad), más la cuota social de 3.5% que el gobierno federal aportará por cada trabajador. Como puede observarse, la prima para gastos médicos a pensionados es notablemente inferior a la prevista por la ley anterior de 4.52% (2.26% dependencia y 2.26% ISSSTE).

 

De forma extraordinaria y en un lapso de tres años el gobierno federal aportará al Seguro de Salud 8 mil millones de pesos.

Cuadro 2. ISSSTE, comparativo de regímenes de financiamiento de los servicios de salud

Cuadro 2. ISSSTE, comparativo de regímenes de financiamiento de los servicios de salud

Concepto

Cuota Trabajador

(% SB)

Aportación de Dependencias y Entidades

Cuota ISSSTE

(% Pensión)

Cuota Social Gobierno Federal

(% SMGDF)*

Total

(% SB)

(% SB)

(% Pensión)

LISSSTE 83

 

Seguro de Enfermedades, Maternidad y Medicina Preventiva

2.75

6.75

4.0

(equivalente a

2.26% SB)

4.0

(equivalente a

2.26% SB)

 

14.02%

NLISSSTE 07

 

Seguro de Salud

3.375

8.095

 

 

13.9

(equivalente a

± 3.5% SB)

14.97%

Seguro de salud para trabajadores en activo y familiares.

2.75

7.375

 

 

Seguro de salud para pensionados y familiares

0.625

0.72

 

 

 

SC: Sueldo básico; SMGDF: Salario mínimo general para el Distrito Federal; INPC, Índice Nacional de Precios al Consumidor.

* Cuota Social diaria por cada trabajador, equivalente al 13.9% del SMGDF vigente al 1 de julio de 1997 actualizado trimestralmente con el INPC al día de la entrada en vigor de la nueva ley; la cantidad inicial que resulte, a su vez, se actualizará trimestralmente con el INPC.

Fuente: Ley del Instituto de seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el DOF el 25 de diciembre de 1983 (LISSSTE 83); Ley del Instituto de seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el DOF el 31 de marzo de 2007 (NLISSSTE 07).

 

De acuerdo con el diagnóstico del ISSSTE, el Fondo Médico enfrenta un déficit de operación derivado de la mayor presión que ejercen el gasto médico a pensionados, el crecimiento más que proporcional del costo de medicamentos e insumos médicos, la ausencia de reservas, y la insuficiencia de las primas de financiamiento. Factores que, de acuerdo con el propio diagnóstico, han configurado un rezago acumulado de más de dos décadas en la infraestructura y equipamiento médicos (equipos y camas censables), deterioro de la infraestructura existente, un déficit de más de 12 mil plazas en la rama médica, y surtimiento incompleto de medicamentos. Y de acuerdo con proyecciones de 2002, el déficit actuarial de los servicios médicos ascendía a 498,994 millones de pesos lo que, en un escenario optimista, requería elevar la prima al menos a 17.5% de los salarios cotizables.[32]

 

Teniendo en cuenta todo lo anterior, desde ahora puede advertirse la insuficiencia del nuevo régimen financiero del Seguro de Salud para resolver el déficit, generar reservas y brindar una atención oportuna y de calidad a los derechohabientes, en virtud de que con la nueva ley la contribución total del ramo sólo aumenta 0.95% del SB en relación con la ley abrogada. Pero además, dada la separación del financiamiento entre activos y pensionados, sólo se destinará 1.345% para financiar los gastos médicos a pensionados, lo que es notablemente insuficiente para atender, según el diagnóstico, el creciente costo de servicios médicos a pensionados. Más aún, la cuota social a cargo de gobierno federal no le resta presión a este costo porque se estableció únicamente como cuota diaria por trabajador sin considerar su aplicación por cada pensionado. La nueva ley tampoco define una estrategia institucional para enfrentar el crecimiento de precios de medicamentos e insumos médicos.

 

En todo caso, la pregunta es si el nuevo esquema financiero del Seguro de Salud y la aportación extraordinaria de 8 mil millones de pesos del gobierno federal al ISSSTE, garantizaran recursos suficientes para mejorar y ampliar la cobertura de los servicios, atender las necesidades de ampliación de infraestructura médica y para conservación y mantenimiento de la existente, reposición y ampliación de equipo médico, abasto completo del cuadro de medicamentos, insumos y materiales de curación, contratación de personal médico y mejoramiento de sus prestaciones y niveles salariales.

 

Cabe preguntarse, asimismo, si el nuevo esquema financiero se diseñó para soportar el impacto presupuestal que representará atender, según los promotores de la reforma, a más de 300 mil nuevos afiliados, que se traducirán en un total aproximado de 1,320,000 derechohabientes considerando a sus familiares,[33] en virtud del “acuerdo” para incorporar al régimen obligatorio del ISSSTE a trabajadores por honorarios, por contrato, lista de raya y eventuales en los próximos cinco años (artículo cuadragésimo tercero transitorio).

 

En este marco, cabe considerar las promesas que ofreció el gobierno federal con la reforma del Seguro Social de 1995 a diez años de su aplicación (1997-2007). El régimen financiero que se estableció para el Seguro de Enfermedades y Maternidad (SEM) se basó en una disminución de las cuotas obrero patronales (las cuotas a patrones se ligaron al salario mínimo en lugar de mantenerse expresadas como un porcentaje de los salarios de cotización) y un aumento de la aportación del Estado vía la cuota social gubernamental (igual a la prevista en la NLISSSTE). Se ofreció que se sanearía financieramente el SEM, se fortalecería su infraestructura, que la reducción de las cuotas incentivaría el empleo, habría equilibrio financiero, y se generarían reservas.[34] Sin embargo, a la vuelta de diez años, la realidad plasmada en los propios informes institucionales del IMSS es otra. En 2006, el Instituto reportó que el seguro estaba desfinanciado en casi 40% y se requería una inversión de 52,178 millones de pesos para abatir de forma inmediata el rezago acumulado en infraestructura y equipamiento en los tres niveles de atención, además se tendría que mantener un ritmo sostenido de inversión de más de 5,107 millones de pesos por cada medio millón de trabajadores incorporados, y que el presupuesto histórico de inversión era errático y sistemáticamente menor a las necesidades.

 

En el Informe del IMSS se advierte que, ante los rezagos acumulados y las crecientes restricciones financieras, debería replantarse el modelo de atención actual en el cual el IMSS es “proveedor prácticamente ilimitado de los servicios médicos integrales” en los tres niveles de atención. En otras palabras, lo que se plantea en el Informe es “romper el monopolio del IMSS en la prestación de servicios”, para lo cual adelanta los elementos de una eventual reforma desde el Ejecutivo Federal: el Instituto fortalecería la prestación directa de servicios médicos en  el primer nivel de atención, establecería la prestación indirecta de servicios en el segundo nivel a través de contratos de compra de servicios con otros proveedores públicos y privados (con excepción de los servicios de urgencias), y mantendría la prestación directa de servicios de alta especialidad en el tercer nivel ofertándolos, a su vez, a otros proveedores públicos y privados.[35]

 

Por ello desde ahora y frente a la insuficiencia del régimen financiero del Seguro de Salud, la NLISSSTE contempla un nuevo modelo de gestión de servicios médicos mediante el cual establecerá contratos de compra y venta de servicios con otros proveedores públicos y privados. Sin duda, bajo este esquema que busca “abatir” el costo de los servicios médicos del ISSSTE, el sector de la medicina privada será el más beneficiado porque ampliará el ámbito de sus negocios con la transferencia de importantes recursos públicos de salud del ISSSTE y del IMSS.[36]

 

 

Nuevo sistema de pensiones y esquema de transición

 

La reforma del sistema de pensiones de los servidores públicos fue una reforma sustitutiva, es decir, cierra el sistema de reparto de beneficios definidos por otro sistema de pensiones basado en la capitalización individual, de aportes definidos y beneficios inciertos, administración mercantil privada de las cuentas individuales y de las pensiones (Afores y compañías de seguros), con pensión mínima como garantía a cargo del Estado.

 

La NLISSSTE establece este sistema para el financiamiento de las pensiones de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y, de manera complementaria, para las pensiones por riesgos del trabajo y de invalidez y vida (el ramo de vida da lugar a pensiones de viudez, orfandad y/o ascendencia). Bajo este sistema, el ISSSTE ya no administrará los fondos de retiro, cesantía y vejez, tampoco estará a su cargo el pago de las pensiones directas (retiro, cesantía, vejez, riesgos del trabajo e invalidez) e indirectas (viudez, orfandad y ascendencia), estas funciones se transfieren a intermediarios financieros mercantiles y privados.

 

El modelo paradigmático de esta reforma es el “Régimen de previsión social derivado de la capitalización individual” establecido en la República de Chile en 1981.[37] Es la segunda gran reforma de pensiones en México, después de la reforma de la Ley del Seguro Social de 1995 que dio lugar a un nuevo sistema de pensiones de capitalización individual (ahorro individual) para los trabajadores del sector privado a partir del 1 de julio de 1997 y a la creación de las administradoras de fondos para el retiro (Afores), que administran las cuentas individuales de ahorro previsional e invierten los recursos que las integran a través de las sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro (Siefores).[38]

 

El sistema de pensiones de capitalización individual será obligatorio para los trabajadores que se inscriban por primera vez al ISSSTE a la fecha de entrada en vigor de la nueva ley (1 de abril de 2007), y optativo para aquellos trabajadores en activo que se encontraban cotizando al régimen del Instituto en esa misma fecha.

 

Como veremos más adelante, el nuevo sistema de pensiones y el esquema de transición generan un trato desigual de derechos entre la actual generación de trabajadores en activo y entre trabajadores y trabajadoras, establecen condiciones más rígidas para el disfrute de las pensiones (incrementos de edades y cuotas) y generan incertidumbre jurídica sobre derechos y prestaciones previstos por la ley que se abrogó.

 

En particular, el sistema de cuentas individuales de aportes definidos da lugar a un régimen de beneficios inciertos (excepto la pensión mínima garantizada) y, en el futuro, a una mayor desigualdad de ingresos en la vejez.

 

 

Sistema de pensiones de capitalización individual

 

La NLISSSTE crea el sistema de capitalización individual que será la base para el financiamiento de todas las pensiones comprendidas en el régimen obligatorio, de manera directa en el caso del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (SRCV) y, de forma complementaria, para los seguros de riesgos del trabajo (SRT) y de invalidez y vida (SIV).

 

El SRCV se basa en el régimen de cuentas de capitalización individual de aportes definidos, que serán administradas por las Afore y el Pensionissste, éste último se crea como órgano desconcentrado del ISSSTE con funciones análogas a una Afore privada. Los seguros de RT e IV se basan en fondos colectivos de beneficios definidos que serán administrados, cada uno en forma separada, por el ISSSTE.

 

La gestión de las pensiones previstas por cada uno de estos seguros en sus modalidades de Rentas Vitalicias, Retiros Programados y Seguros de sobrevivencia (éstos últimos, para los familiares beneficiarios del trabajador), estará a cargo de las Aseguradoras (o Instituciones de Seguros de Pensiones) y del Pensionissste y las Afore cuando se trate de la modalidad de retiro programado.[39]

 

Las cuotas y aportaciones a los seguros de RCV, RT e IV se efectuarán sobre el Sueldo Básico (SB), sobre un límite inferior de un salario mínimo y un límite superior equivalente a diez veces el salario mínimo. La cuota social a cargo del gobierno federal para el SRCV se fija sobre un porcentaje del salario mínimo general para el Distrito Federal (SMGDF), que se actualizará trimestralmente con la inflación.

 

En el Cuadro 3 se presenta una sinopsis del régimen financiero y de administración de este sistema.

 

Cuadro 3

Régimen financiero y de administración del nuevo sistema de pensiones del ISSSTE

Concepto

(% SMGDF)

Cuota Trabajador

(% SB)*

PAportación

Dependencia o Entidad

(% SB)

Cuota Social

Gobierno

Federal**

Total

Quién administra el seguro/régimen

Quién paga las

pensiones

Seguro de Retiro, Cesantía en edad avanzada y Vejez (SRCV)

 

 

5.5

(equivalente a

± 1.5% del SB)

 

Afores, S.A.

de C.V.

 

Pensionissste/

Cuentas individuales

Instituciones

de Seguros,

S.A. de C.V.

Cuota obligatoria

6.125

5.175

12.8

(cuota

obligatoria)

 

Retiro.

Cesantía en edad avanzada y Vejez

 

2.0

3.175

 

Aportación voluntaria***

(Ahorro solidario al tope máximo)

2.0

6.5

 

21.3

(con aportación

voluntaria al

tope máximo)

Seguro de Riesgos del

Trabajo (SRT)

 

 

 

 

 

 

Seguro de Invalidez y

Vida (SIV)

 

 

 

 

 

 

Total

 

 

 

 

 

 

Cuota obligatoria

6.75

6.55

1.5

14.8

Cuota obligatoria más aportación voluntaria, al tope máximo

8.75

13.05

1.5

23.3

 

SB: Sueldo básico; SMGDF: Salario mínimo general para el Distrito Federal; INPC, Índice Nacional de Precios al Consumidor.

1/ En el año 2007 la cuota se mantiene en 3.5% del SB, en 2008 se fija en 4.025% con incrementos anuales hasta llegar 6.125% a partir de 2012 en adelante.

2/ Cuota Social diaria por cada trabajador, equivalente al 5.5% del SMGDF vigente al 1 de julio de 1997 actualizado trimestralmente conforme al INPC al día de la entrada en vigor de la nueva ley. La cantidad inicial que resulte, a su vez, se actualizará trimestralmente conforme al INPC.

3/ Los trabajadores podrán optar por que se les descuente hasta un 2.0% del SB para ser acreditado en la subcuenta de ahorro solidario, en cuyo caso, las dependencias y entidades estarán obligadas a depositar un tope máximo del 6.5% del SB.

Fuente: Elaboración propia con base en Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el DOF el 31 de marzo de 2007.

 

 

Seguro de Retiro, cesantía en edad avanzada y Vejez (SRCV)

 

El seguro de Retiro, Cesantía en edad avanzada y Vejez (RCV), cubre al trabajador frente a la cesantía en edad avanzada (quedar privado de trabajo a partir de los 60 años de edad), la vejez (65 años de edad) y/o el retiro anticipado (antes de cumplir las edades y periodos de cotización obligatorios). Cubre también a los familiares derechohabientes en caso de fallecimiento del trabajador pensionado por RCV, lo que da lugar a pensiones de viudez, orfandad y/o ascendencia (seguro de sobrevivencia).

 

Para tener derecho a una pensión por Cesantía en edad avanzada (CEA) el trabajador deberá acreditar haber quedado privado de trabajo o haberse separado voluntariamente del servicio a los 60 años de edad o más, y para una pensión de Vejez deberá acreditar 65 años de edad o más y, en ambos casos, haber cotizado un mínimo de 25 años reconocidos por el ISSSTE.

El trabajador tendrá derecho a un Seguro de Retiro antes de cumplir las edades y tiempo de cotización obligatorios (retiro anticipado), siempre y cuando la pensión que se le calcule en el sistema de renta vitalicia sea superior en más del 30% a la Pensión Garantizada por el Estado, una vez cubierta la prima del seguro de sobrevivencia para sus familiares beneficiarios.

 

La cotización total obligatoria del SRCV será 12.8% del SB, donde: al trabajador le corresponderá cubrir una cuota de 6.125%, las dependencias y entidades una aportación de 5.175%, y al gobierno federal una cuota social diaria por cada trabajador de 5.5% del SMGDF vigente el 1 de julio de 1997 (equivalente aproximadamente a 1.5% del SB) valor que se actualizará trimestralmente con el INPC. Cabe apuntar que bajo la ley abrogada al trabajador le correspondía cubrir una cuota de 3.5% para pensiones, con la nueva ley esta cuota se incrementará gradualmente a partir de 2008 en 0.525% hasta llegar al 6.125% a partir de 2012 en adelante (Cuadro 4).

 

Cuadro 4. Incremento gradual de la cuota a cargo

del trabajador en el seguro de RCV

Años

Cuota Trabajador

(% del SB)

Fecha de entrada en vigor de la NLISSSTE hasta el

31 de diciembre de 2007

3.5

2008

4.025

2009

4.55

2010

5.075

2011

5.6

2012 en adelante

6.125

RCV: Seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.

SB: Sueldo básico (de cotización).

Fuente: Ley del ISSSTE publicada en el DOF el 31 de marzo de 2007

 

Las nuevas cuotas y aportaciones se abonaran a la cuenta individual del trabajador para su inversión en activos financieros de renta fija y variable, nacionales y extranjeros.

 

Asimismo, el trabajador podrá optar voluntariamente que se le descuente hasta el 2.0% de su SB con la finalidad de incrementar el saldo de su cuenta individual, en cuyo caso, la dependencia o entidad estará obligada a depositar una aportación adicional denominada “ahorro solidario” de 3.25 pesos por cada peso que ahorre el trabajador hasta un tope máximo de 6.5% del mismo sueldo, con lo cual la aportación voluntaria total no podrá rebasar el límite máximo de 8.5 por ciento.

 

En la cuenta individual del trabajador se llevará también el registro contable de la aportación por concepto del Fondo de la Vivienda (Fovissste) correspondiente al 5.0% del SB con cargo a las dependencias y entidades (patrón), recursos que seguirán siendo administrados y operados por el Fovissste para la acreditación de préstamos hipotecarios. En la cuenta individual se depositarán, en su caso, otras aportaciones adicionales que se establezcan como ahorro previsional por parte de los patrones en favor de sus trabajadores tales como “aportaciones complementarias de retiro”, “aportaciones voluntarias” y de “ahorro a largo plazo”.

 

De esta manera la cuenta individual se integrará por las siguientes Subcuentas: 1) del seguro de RCV, 2) del Fondo de la Vivienda (Fovissste), 3) de ahorro solidario, 4) de aportaciones complementarias de retiro, 5) de aportaciones voluntarias, y 6) de ahorro a largo plazo.

 

Con excepción de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda, el resto de los recursos que integren la cuenta individual serán administrados e invertidos por el Pensionissste y/o las Afore en valores o activos financieros de renta fija y variable nacionales y extranjeros, de acuerdo con el régimen de inversión establecido en la Ley de los de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y demás disposiciones reglamentarias emitidas por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar).

 

El Pensionissste y las Afore cobrarán a los trabajadores comisiones sobre saldo por la administración de sus cuentas, es decir, sobre un porcentaje del valor de los activos administrados (que excluyen los de vivienda), dichas comisiones serán autorizadas por la Consar.

 

Al cumplir los requisitos para tener derecho a una pensión por Retiro, CEA o Vejez, el trabajador con cargo al saldo acumulado en su cuenta individual podrá optar por: 1) contratar con la Aseguradora de su elección un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta Vitalicia, o bien 2) mantener el saldo de su cuenta individual en la Afore o en el Pensionissste y efectuar con cargo a dicho saldo Retiros Programados, no podrá optar por esta alternativa si la renta mensual vitalicia a convenirse fuere inferior a la Pensión Garantizada por el Estado. El trabajador que se pensiona deberá al mismo tiempo contratar, con cargo a los recursos de su cuenta individual, un seguro de sobrevivencia para cuando fallezca se otorguen a sus familiares beneficiarios las pensiones de viudez, orfandad o ascendencia que, en su caso, correspondan.

 

La NLISSSTE dispone también que los trabajadores que no hubieran recibido un crédito hipotecario, los saldos acumulados en la subcuenta del Fondo de la Vivienda de su cuenta individual se aplicaran para contratar la pensión de RCV que corresponda, o en su caso, le serán entregados en una sola exhibición.

 

El pensionado sólo podrá retirar el excedente de los recursos acumulados en su cuenta individual, siempre y cuando la pensión que se le estime en el sistema de renta vitalicia sea superior en más del 30% del importe de la Pensión Garantizada, una vez cubierta la prima del seguro de sobrevivencia.

 

En caso de que el trabajador tenga 60 años de edad o más o 65 años o más y no reúna los años de cotización obligatorios (25 años), podrá retirar el saldo de su cuenta individual en una sola exhibición, o bien seguir cotizando hasta reunir los 25 años de cotización para tener derecho a una pensión.

 

Las pensiones del SRCV se incrementarán una vez al año en el mes de febrero conforme al INPC. Esta disposición no se prevé en el caso en el caso de la pensión que se contrate bajo la modalidad de Retiros Programados.

 

 

Pensión Garantizada (PG)

 

El trabajador que reúna los requisitos para obtener una pensión de CEA o de Vejez, pero el saldo acumulado en su cuenta individual resulta insuficiente para contratar una renta vitalicia o un retiro programado y la adquisición de un seguro sobrevivencia para sus familiares, recibirá del gobierno federal una aportación complementaria suficiente para obtener una Pensión Garantizada mensual de 3,034.20 pesos (equivalente a 2 salarios mínimos y a un salario mínimo burocrático), que se actualizará una vez al año en el mes de febrero con el INPC.

 

Debe advertirse, que esta garantía estatal opera una vez que se agotaron los recursos acumulados en la cuenta individual del trabajador por efecto de retiros programados mensuales en la Afore o el Pensionissste que le lleve la cuenta.

 

Cuado fallezca el pensionado por CEA o Vejez que estuviera recibiendo la PG, el gobierno federal podrá contratar una renta que cubra la pensión correspondiente a favor de sus familiares con la Aseguradora que éstos elijan o bien pagar la pensión conforme al procedimiento del pago de la Pensión Garantiza.

 

 

Pensionissste

 

Con la NLISSSTE se crea el Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado, denominado Pensionissste, como órgano público desconcentrado del ISSSTE para administrar, junto con las Afore, las cuentas individuales de los trabajadores correspondientes al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (SRCV).

 

La Comisión Ejecutiva del Pensionissste estará integrada por 18 vocales, 9 representantes del gobierno federal (entre ellos, el Director General del ISSSTE la presidirá) y 9 vocales nombrados por las organizaciones de trabajadores, es decir, por el SNTE y la FSTSE.

 

El Pensionissste durante un plazo de 36 meses a partir del inicio de sus operaciones, administrará las cuentas individuales de todos los trabajadores afiliados o que se afilien al ISSSTE, después de este plazo los trabajadores podrán optar por traspasar su cuenta a otra Afore.

 

Como cualquier otra Afore, el Pensionissste cobrará comisiones a las cuentas individuales (con excepción de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda) y deberá constituir Siefores para la inversión de los recursos depositados en las cuentas individuales en los términos que establece la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.

 

Se estableció en la Ley del ISSSTE que, en todo caso, las comisiones que cobre el Pensionissste no podrán exceder del promedio de comisiones que cobre las Afore. Es decir, aún cuando se trata de una administradora pública, con esta disposición el Pensionissste podrá cobrar comisiones superiores a las comisiones que aplican otras administradoras privadas. Por ejemplo, es ilustrativo comparar la estructura de comisiones de las 21 Afores al cierre de marzo de 2007 que se presenta en el Cuadro 5 -que coincide con la publicación de la nueva Ley del ISSSTE- en donde 11 Afores se ubican por debajo del promedio de comisiones sobre flujo y 15 por debajo del promedio sobre saldo.[40]

 

Cuadro 5

Estructura de comisiones por administración de las cuentas en las Siefores Básicas

(Al cierre de marzo de 2007)

Afore

Comisiones sobre flujo

Comisiones sobre saldo

Lugar que ocupa la Afore

Sobre flujo

% del SBC*

% sobre la cantidad ingresada a la cuenta individual

Afore

Lugar que ocupa la Afore

Sobre saldo**

%

Principal

1

1.60

24.62

Banamex

1

1.48

Profuturo GNP

2

1.60

24.62

Santander

2

1.45

XXI

3

1.30

20.00

Profuturo GNP

3

1.20

ING

4

1.29

19.85

HSBC

4

1.20

Banorte Generali

5

1.25

19.23

Bancomer

5

0.50

Metlife

6

1.23

18.92

Inbursa

6

0.50

Scotia

7

1.22

18.77

Azteca

7

0.40

Bancomer

8

1.20

18.46

Principal

8

0.35

IXE

9

1.10

16.92

IXE

9

0.33

Argos

10

1.05

16.15

De la Gente

10

0.31

Invercap

11

1.03

15.85

ING

11

0.30

Actinver

12

1.02

15.69

Banorte Generali

12

0.30

Coppel

13

0.92

14.15

Coppel

13

0.30

Azteca

14

0.90

13.85

Scotia

14

0.26

De la Gente

15

0.90

13.85

Metlife

15

0.25

Ahorra Ahora

16

0.90

13.85

Afirme Bajío

16

0.23

Banamex

17

0.75

11.54

XXI

17

0.20

HSBC

18

0.75

11.54

Invercap

18

0.20

Santander

19

0.70

10.77

Actinver

19

0.20

Afirme Bajío

20

0.62

9.54

Ahorra Ahora

20

0.20

Inbursa

21

0.50

7.69

Argos

21

0.12

PROMEDIO SISTEMA

1.04

15.99

PROMEDIO SISTEMA

0.49

* SBC: Salario Base de Cálculo. Monto que se obtiene de dividir entre 6.5% la aportación obrero patronal y estatal de RCV (sin cuota social).Cuadro 5

El pocentaje que representa la comisión sobre flujo se aplica sobre el porcentaje que representa la aportación obrero patronal y estatal del seguro de RCV.

** Porcentaje anual

RCV: Seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.

Fuente: elaboración propia con base en estadísticas históricas de la Consar.

 

 

Seguros de Riesgos del Trabajo y de Invalidez y Vida

 

Estos seguros se basan en un régimen de fondos colectivos que serán administrados por el ISSSTE y un régimen de beneficios definidos. Es decir, la ley define expresamente el monto de pensión a que tienen derecho los trabajadores con motivo de accidentes o enfermedades profesionales (pensión por riesgos del trabajo, RT), por accidentes o enfermedades no profesionales (pensión por invalidez) y los montos de pensión a que tienen derecho los familiares derechohabientes en caso de fallecimiento del trabajador por causa de un RT o ajena a su servicio y del fallecimiento del pensionado por RT o invalidez (pensión por causa de muerte).

 

El SRT es una obligación exclusiva del patrón por lo cual aportará una prima de 0.75% del SB, en tanto que, el SIV se financiará con una cuota de 0.625% del SB a cargo el trabajador y otra igual a cargo del patrón.

 

En caso de una incapacidad total producida por un RT, el trabajador tiene derecho a recibir una pensión equivalente al 100% del SB que venía disfrutando, cualquiera que fuera el tiempo que hubiere estado en funciones.

 

En caso de una incapacidad definitiva derivada de un accidente o enfermedad no profesional (invalidez) cuyo dictamen determine 75% o más de invalidez, el trabajador tendrá derecho a una pensión por una cuantía básica del 35% del promedio de su SB del año anterior y requerirá acreditar 3 años de cotizaciones. Dicha cuantía no podrá ser inferior a la pensión mínima garantizada establecida por en el artículo 170 de la Ley del Seguro Social (un salario mínimo del Distrito Federal de 1997, actualizado anualmente con el INPC).

 

La mecánica para contratar la pensión definitiva por RT o por invalidez es la misma. El trabajador incapacitado contratará un Seguro de Pensión que le otorgue una renta vitalicia por el monto que corresponda con la Aseguradora de su elección. El ISSSTE calculará y pagará la suma asegurada necesaria para contratar el Seguro de Pensión, dicho contrato tendrá una vigencia hasta que el pensionado cumpla 65 años de edad. La compañía de seguros, con cargo a la suma asegurada que le entregue el ISSSTE, deberá cubrir al pensionado por RT o por invalidez: 1) la pensión mensual, 2) el depósito de las cuotas y aportaciones a la cuenta individual del trabajador pensionado correspondiente al SRCV, y 3) la gratificación anual.

 

Terminada la vigencia del contrato del Seguro de Pensión, el pensionado que reúna los requisitos correspondientes al SRCV (65 años de edad y 25 años de cotizaciones) recibirá, en lugar de la pensión que venía disfrutando por RT o por invalidez, una pensión de Vejez. Si el trabajador no reúne los requisitos correspondientes recibirá una Pensión Garantizada.

 

Cuando el trabajador fallezca a consecuencia de un RT, sus familiares tendrán derecho a una pensión equivalente al 100% del SB que hubiese percibido el trabajador al ocurrir el fallecimiento y la gratificación anual que le hubiera correspondido como pensionado por RT. La pensión se contratará con la Aseguradora que elijan los familiares, en cuyo caso el ISSSTE cubrirá el monto constitutivo necesario para la contratación del Seguro de Pensión y el pago de la gratificación anual. El saldo acumulado en la cuenta individual del trabajador fallecido por un RT, podrá ser retirado por sus familiares en una sola exhibición o utilizado para contratar un Seguro de Pensión que les otorgue una renta por una suma mayor.

 

El SB, hasta el límite superior equivalente a diez veces el SMGDF, será el que se tome en cuenta para determinar el monto de los beneficios en los seguros de RT e IV.

 

Las pensiones derivadas de estos seguros se incrementarán una vez año en el mes de febrero de acuerdo con el incremento de la inflación (INPC) del año calendario anterior.

 Los pensionados por RT o invalidez, tendrán derecho a una gratificación anual (aguinaldo) igual al número de días concedidos a los trabajadores en activo, según la cuota diaria de su pensión.

 

 

Pensión por causa de muerte (ramo de vida del SIV)

 

La muerte del trabajador en activo por causas ajenas al servicio (invalidez) y el fallecimiento del pensionado por RT o invalidez, da lugar pensiones de viudez, orfandad o ascendencia (padres que dependan económicamente del trabajador o del pensionado). Los familiares, en el 28 orden de prelación que establece la ley, tienen derecho a una pensión equivalente al 100% de la que le hubiera correspondido al trabajador por invalidez o de la pensión que venía disfrutando el pensionado por RT o Invalidez y se incrementará una vez al año en el mes de febrero conforme a INPC (inflación). La cuantía de la pensión será hasta por un monto máximo de 10 veces el salario mínimo.

 

La pensión se contratará por los familiares con la Aseguradora de su elección, para tal efecto el ISSSTE cubrirá el monto constitutivo necesario para la contratación del Seguro de Pensión y demás prestaciones económicas (gratificación anual y gastos de funerales del pensionado fallecido). El saldo acumulado en la cuenta individual del trabajador o pensionado por RT o Invalidez fallecido, podrá ser retirado por sus familiares en una sola exhibición o utilizado para contratar un Seguro de Pensión que les otorgue una renta por una suma mayor.

 

Del esquema general sobre el nuevo sistema de pensiones establecido por la NLISSSTE hasta aquí descrito, caben las reflexiones siguientes:

 

        i)            Bajo el régimen de capitalización individual del SRCV, el monto de la pensión y del seguro de sobrevivencia, estará en función de los recursos acumulados en la cuenta individual de cada trabajador, por ello se define como un régimen de beneficios inciertos (excepto la pensión mínima garantizada por el gobierno federal).

      ii)            La inversión de los recursos de los trabajadores no está garantiza con una tasa de rendimiento mínimo real y se afectan por el cobro de comisiones mercantiles. Es decir, el ahorro de los trabajadores puede verse afectado por una caída negativa de las tasas de interés de los activos financieros en los que estén invertidos sus recursos, en tanto que, las administradoras (Afores y el Pensionissste) nunca se verán afectadas porque en todo el ciclo de vida laboral del trabajador (activo o desempleado) no dejan de cobrar comisiones por la operación de la cuenta individual.

    iii)            El monto de la pensión no sólo depende del saldo acumulado en la cuenta individual, sino también del costo de los seguros de pensión y de sobrevivencia que contraten los trabajadores en forma individual con las Aseguradoras.

    iv)            El ahorro solidario, que se establece como “beneficio” para incrementar el saldo de la cuenta individual, es regresivo porque beneficiará a los trabajadores de más altos ingresos quienes estarían en condiciones de efectuar aportaciones voluntarias, adicionales a los descuentos obligatorios (cuotas) que establece la nueva ley.

      v)            Si bien la ley dispone que las pensiones que se deriven del SRCV deberán incrementarse cada año con la inflación, debe tenerse en cuenta que dicho incremento será pagado por el trabajador con cargo a los recursos de su cuenta individual.

    vi)            Los pensionados por RCV no tendrán derecho a la gratificación anual (aguinaldo), a diferencia de los pensionados por RT e IV que gozarán de esa prestación financiada con cargo a la suma asegurada que paga el ISSSTE a la Aseguradora.

  vii)            La ley no prevé ninguna garantía para aquellos trabajadores que, habiendo contratado una pensión bajo la modalidad de Retiro Programado, los recursos de su cuenta individual llegaren a agotarse por efecto de una mayor sobrevivencia a la estimada por la Afore o el Pensionissste. Además, para esta modalidad no aplica la disposición de que la renta se incremente anualmente con base al INPC ni con ningún otro indicador.

viii)            En el seguro de Invalidez y Vida (SIV) el gobierno federal sólo garantizará una pensión mínima de un salario mínimo del Distrito Federal de 1997, ajustada por la inflación (según lo dispuesto por el artículo 170 de la Ley del Seguro Social), a diferencia de la pensión mínima de dos salarios que garantiza en el caso del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (SRVC).

    ix)            El ISSSTE para contratar los Seguros de Pensión derivados de los seguros de RT e Invalidez, entrega a las Aseguradoras una suma asegurada con cargo a los fondos que administra, dicha suma debe ser suficiente para que éstas paguen la pensión mensual que corresponda, la gratificación anual al pensionado y, cubran bimestralmente las cuotas y aportaciones del SRCV en la cuenta individual del pensionado. Sin embargo, la ley no establece quién supervisará que las Aseguradoras efectivamente efectúen dicho depósito en las cuentas de los pensionados, mucho menos, prevé sanciones legales y económicas a las que se harían acreedoras en caso de incumplimiento o demora.

      x)            Se dispone que los pensionados por RT e Invalidez al cumplir 65 años de edad, recibirán una pensión de Vejez en lugar de la pensión que venían disfrutando, la que deberán contratar con una Aseguradora con cargo a los recursos acumulados en su cuenta individual. Este mecanismo además de ser ilegal, porque se sustituye una pensión que fue originada por causa de una enfermedad o un accidente profesional o por una enfermedad o accidente no profesional por otra de distinta naturaleza (vejez), podría dar lugar a que la nueva pensión que se contrate por Vejez resulte en una cuantía inferior a la que el pensionado venía disfrutando por RT o Invalidez. Adicionalmente, al sustituirse las pensiones de RT e Invalidez por otra de Vejez, los pensionados perderán la prestación por gratificación anual (aguinaldo).

 

Como se apuntó inicialmente, este sistema de capitalización individual será obligatorio para los trabajadores de nuevo ingreso, para aquellos que se encuentren separados del servicio y posteriormente reingresen y, para los trabajadores en activo que se encontraban cotizando al ISSSTE a la fecha de entrada en vigor de la nueva ley que opten por la acreditación de Bonos de Pensión ISSSTE.

 

 

Esquema de transición al nuevo sistema de pensiones

 

La NLISSSTE prevé en diversos artículos transitorios un esquema de transición al nuevo sistema de pensiones que establece lo siguiente:

 

  • Los jubilados y pensionados a la fecha de entrada en vigor de la reforma seguirán recibiendo sus jubilaciones y pensiones en los mismos términos de la ley que se abrogó (LISSSTE 83). Estas pensiones en curso de pago estarán a cargo del gobierno federal y se financiarán con recursos fiscales y con las cuotas y aportaciones de los trabajadores en activo que opten por el régimen de pensiones que establece el Artículo Décimo transitorio de la nueva ley.

 

De acuerdo con cifras del ISSSTE, al cierre de marzo de 2007 se encontraban en este supuesto un total de 582,079 jubilados y pensionados.

 

  • A los trabajadores en activo que se encuentren cotizando al régimen del ISSSTE a fecha de entrada en vigor de la NLISSSTE (1 de abril de 2007), se les reconocen los periodos cotizados con anterioridad (antigüedad), para lo cual tendrán derecho a optar por el sistema de cuentas individuales con la acreditación de Bonos Pensión del ISSSTE, o bien, por el régimen de pensiones que se establece en el Artículo Décimo transitorio.

 

Al cierre de marzo de 2007, se encontraban en este supuesto un total de 2,400,505 trabajadores.

 

En un plazo que no excederá del 31 de diciembre de 2007, la SHCP y el ISSSTE darán a conocer a los 2.4 millones de trabajadores el cálculo preliminar de los Bonos de Pensión que, eventualmente, les corresponderían a cada uno en caso de optar por el sistema de pensiones de capitalización individual.

 

A partir del día 1 de enero de 2008, los trabajadores tendrán un plazo de seis meses para elegir migrar al régimen de cuentas individuales con la acreditación de Bonos de Pensión, o bien, acogerse al régimen de pensiones del Artículo Décimo transitorio. Los trabajadores deberán comunicar su decisión por escrito al ISSSTE por conducto de las dependencias y entidades donde laboren, a través del formato que para tal efecto se publicará en el Diario Oficial de la Federación.

 

  • Por último, conviene precisar que todos los trabajadores que se encontraban cotizando al régimen del ISSSTE, con independencia de la opción de modelo de pensiones que elijan, todos, sin excepción, cotizaran en los términos que establece el régimen obligatorio de la nueva Ley del ISSSTE.

 

 

Bonos de Pensión del ISSSTE: migración automática al sistema de capitalización individual

 

Los trabajadores que opten por la acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE (BP) automáticamente quedarán sujetos al nuevo sistema de pensiones que establece el régimen obligatorio de la NLISSSTE basado en cuentas de capitalización individual, que fue descrito en el apartado anterior.

 

Para tal efecto, a los trabajadores se les abrirá una cuenta individual en la que se les acreditará el valor nominal de los BP, se depositarán las cuotas y aportaciones correspondientes al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (SRCV) y demás recursos que integren la mencionada cuenta. Asimismo, en dicha cuenta se acreditarán los saldos acumulados en las cuentas individuales abiertas bajo el sistema de ahorro para el retiro que estuvo vigente desde el primer bimestre de 1992 (SAR-ISSSTE 92) hasta el segundo bimestre de 2007.

 

El Pensionissste administrará de manera exclusiva las cuentas individuales de los trabajadores afiliados o que se afilien al Instituto durante los 36 meses siguientes al inicio de sus operaciones, concluido este plazo, los trabajadores podrán solicitar el traspaso de su cuenta individual a cualquier Afore, o permanecer en el Pensionissste. Asimismo, a partir de esa fecha, el Pensionissste podrá recibir el traspaso de cuentas individuales de trabajadores afiliados al IMSS o de trabajadores independientes.

 

Una vez cumplidos los supuestos para el disfrute de una pensión por retiro, cesantía en edad avanzada o vejez, el trabajador contratará con cargo a los recursos acumulados en su cuenta individual (incluido el importe de los BP) una renta vitalicia con la Aseguradora de su elección, o bien, un retiro programado con el Pensionissste o la Afore que le opere su cuenta, y un seguro de sobrevivencia para sus familiares beneficiarios.

 

Los BP se calcularán con base en los años de cotización, la edad y el sueldo básico que el trabajador estuviere percibiendo el último día del año anterior a la fecha de entrada en vigor de la nueva ley. En teoría, el BP será equivalente al valor presente de la pensión a la que tenga derecho cada trabajador al momento de la reforma.

 

Los BP serán títulos emitidos por el gobierno federal y tendrán un valor nominal constante en unidades de inversión (UDIs). De acuerdo con la Exposición de Motivos de la iniciativa que dio lugar a la NLISSSTE “…para proteger al derechohabiente de la inflación, el bono se emite en UDIs con una tasa de rendimiento equivalente al 3.5% por encima de la inflación”.

 

El Banco de México tendrá a su cargo las funciones de custodia, administración y servicio de los Bonos de Pensión del ISSSTE. De acuerdo con el artículo vigésimo quinto transitorio de la NLISSSTE, los BP no serán afectados por el cobro de comisiones que estén autorizados a cobrar el Pensionissste y las Afore por la administración de las cuentas individuales.

 

Los trabajadores que opten por la acreditación de BP en sus cuentas individuales para tener derecho a las pensiones que se deriven del SRCV, deberán cumplir con los requisitos de edad (60 0 65 años) y años de cotizaciones mínimas obligatorias (25 años). La pensión y el seguro de sobreviviencia, serán contratados por el trabajador con la Aseguradora de su elección, con cargo al saldo acumulado en su cuenta individual que incluirá los recursos derivados de la liquidación de los Bonos de Pensión. El trabajador podrá optar alternativamente por contratar la pensión bajo la modalidad de retiros programados. Los trabajadores podrán retirarse anticipadamente, antes de cumplir las edades y años de cotización, siempre y cuando la pensión que se les calcule en el sistema de Renta Vitalicia sea superior en más del 30% a la Pensión Garantizada por el Estado, una vez cubierta la prima de sobrevivencia.

 

El monto de la pensión bajo la modalidad que se contrate y del seguro de sobrevivencia, estarán determinados por el saldo acumulado en la cuenta individual del trabajador, es decir, por el monto que alcancen con la liquidación de los BP, las cuotas y aportaciones efectuadas, los rendimientos, menos las comisiones cobradas tanto por la administración de las cuentas individuales como por la contratación de los seguros de pensión (renta vitalicia o retiro programado) y de sobrevivencia.

 

Varios problemas asociados al cálculo de los BP determinarán que la gran mayoría de trabajadores y trabajadoras con menos de 30 o 28 años de servicios que opten por esta alternativa no alcancen un monto de pensión equivalente al 100% del promedio de su último sueldo básico de cotización, como garantizaba la Ley del ISSSTE que se abrogó. Más aún, el valor de los BP estarán subestimados porque en su cálculo no se consideran entre otros factores:

 

i) El costo o valor del seguro de sobrevivencia para los familiares beneficiarios;[41]

ii) El incremento anual en la esperanza de vida al nacer, considerando que en el cálculo se fija en 73 años cuando tan sólo en el año 2007 corresponde a 75 años, y aumenta cada año, y

iii) El cálculo de los BP se efectuará sobre una misma tabla para hombres y mujeres, no obstante que en promedio las mujeres sobreviven en el retiro más años que los hombres, por lo cual se verán proporcionalmente más afectadas con montos de BP inferiores para contratar pensiones para más años.

 

Lo anterior es aún más injusto si se considera que prácticamente la mitad de quienes cotizan en la actualidad al ISSSTE son mujeres.

 

En general los trabajadores, una vez abierta su nueva cuenta individual, tendrán que cotizar durante un horizonte mayor de años para, por una parte, incrementar el monto de su pensión y, por otra, acumular los recursos suficientes para la contratación del seguro de sobrevivencia para sus familiares beneficiarios.

 

El BP liquida la responsabilidad pensionaria del gobierno con sus trabajadores, pone un valor monetario al derecho de pensión de los trabajadores, es una deuda en documentos respaldada por la capacidad financiera futura del propio gobierno federal (recursos fiscales), es dinero virtual que los trabajadores nunca verán: primero se acredita su valor monetario en sus cuentas y, posteriormente, se liquidación se utiliza para la compra del Seguro de Pensión con la Aseguradora o para la contratación de un Retiro Programado con la Afore o el Pensionissste que le administre su cuenta.

 

 

Régimen de pensiones que establece el Artículo Décimo transitorio de la NLISSSTE

 

En primer lugar cabe aclarar que la afirmación de que los trabajadores activos podrán elegir “mantenerse en el régimen actual” es falsa, porque ese régimen se abrogó junto con la Ley del ISSSTE que estuvo vigente hasta el 31 de marzo de 2007 (LISSSTE 83). El artículo quinto transitorio de la NLISSSTE dispone que los trabajadores podrán optar por el “régimen que se establece el artículo décimo transitorio” no por el “régimen actual o anterior”. Otra situación distinta es el hecho de que en el Artículo Décimo transitorio se incorporan algunas de las modalidades para acceder a pensiones comprendidas en el régimen obligatorio de la ley que se abrogó.

 

Los trabajadores que opten por el régimen del Artículo Décimo transitorio tendrán derecho a pensiones por Jubilación; Retiro por edad y tiempo de servicios (RETS); Cesantía en edad avanzada (CEA); Riesgos del trabajo (RT), e Invalidez y Vida (IV). Las cuantías de dichas pensiones se determinan explícitamente como un porcentaje del promedio del último sueldo y se financiaran con fondos colectivos integrados por cuotas y aportaciones de los trabajadores y patrones, más recursos fiscales complementarios.

 

En tal sentido, el régimen de pensiones que establece el Artículo Décimo transitorio puede definirse de manera genérica como un sistema de reparto de beneficios definidos, que se ajustará con incrementos graduales en la edad mínima para el retiro, tornando más rígidas las condiciones para su disfrute.

 

Los trabajadores en activo que opten por este régimen no tendrán derecho a la acreditación de Bonos Pensión del ISSSTE.

 

Los trabajadores, dependencias y entidades, así como el gobierno federal, cubrirán las cuotas y aportaciones obligatorias que les corresponden de acuerdo con el régimen financiero de los seguros, prestaciones y servicios que establece la NLISSSTE. Específicamente, a los trabajadores les corresponderá cubrir las cuotas obligatorias de los seguros de salud; retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (SRCV); invalidez y vida (SIV), y servicios sociales y culturales (ver Cuadros 2 y 3).

 

La aportación patronal de 2.0% del ramo de retiro del SRCV y la correspondiente al 5.0% por concepto de vivienda (Fovissste), continuarán depositándose respectivamente en las Subcuentas de ahorro para el retiro y las Subcuentas del Fondo de Vivienda que integran las cuentas individuales de los trabajadores abiertas desde el primer bimestre del año de 1992 (SAR-ISSSTE 92). Estas cuentas individuales serán transferidas por las instituciones bancarias que hasta ahora las operan al Pensionissste que, en adelante, las administrará de forma exclusiva.

 

Las cuotas y aportaciones se efectuarán sobre el Sueldo Básico (SB) definido en el artículo 17 de la nueva ley, con un límite inferior de un salario mínimo y un límite superior equivalente a 10 veces de dicho salario.

 

Los trabajadores deberán cumplir periodos de cotización y edades mínimas para tener derecho a las pensiones de Jubilación, RETS o CEA.

 

Durante el periodo del 1 de abril de 2007 al 31 de diciembre de 2009, para cada una de estas modalidades se mantienen las condiciones y requisitos previstos por la Ley del ISSSTE abrogada: años de servicios, edad mínima y porcentajes del SB que corresponden a cada pensión; no obstante, el sueldo básico que se tomará en cuenta para el cálculo de las pensiones será el que se define en la nueva ley.

 

A partir del 1 de enero de 2010 en adelante, se incrementan gradualmente las edades mínimas y se establecen condiciones para que, en su caso, continúe aplicándose la misma base de cálculo del periodo anterior para la definición de los montos de pensión, como se muestra en el Cuadro 6.

 

Cuadro 6. Régimen de transición para las pensiones de Jubilación, RETS y CEA

establecidas en el Artículo Décimo transitorio de la NLISSSTE

Concepto

Requisitos/monto de las pensiones

(Vigencia: 1º de abril de 2007 al 31 de diciembre de 2009)

Requisitos/monto de las pensiones

(Vigencia: 1º de enero de 2010 en adelante)

Pensión por Jubilación

Cotizaciones: trabajadores 30 años o más; trabajadoras 28 años o más.

 

Pensión: 100% del promedio del SB disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de baja del trabajador.

Cotizaciones: en los mismos términos del periodo anterior.

 

Edad: En 2010 y 2011 se establece una edad mínima de 51 años para trabajadores y de 49 años para trabajadoras; con aumentos de un año en la edad cada dos años, para llegar a 60/58 años de edad de 2028 en adelante.

 

Pensión: el mismo porcentaje del periodo anterior.

 

No obstante, se tomará en cuenta el promedio del SB del último año de servicios del trabajador, siempre y cuando acredite una antigüedad mínima de 3 años en el mismo puesto y nivel, de lo contrario se tomará en cuenta el sueldo inmediato anterior a dicho puesto.

Pensión de retiro por edad y tiempo de servicios (RETS)

Cotizaciones: trabajadores (hombres y mujeres) 15 años o más.

 

Edad: 55 años o más, hombres y mujeres.

 

Pensión: del 50 al 95% del promedio del SB del último año de servicio del trabajador, según los años de servicios. El porcentaje inicial de 50% con 15 años de servicios, se incrementa 2.5% por cada año adicional de servicios hasta 75% con 25 años de servicios, en adelante dicho porcentaje aumenta 5.0% hasta llegar a la pensión máxima de 95% con 29 años de servicios.

 

Se tomará en cuenta el promedio del SB del último año de servicios del trabajador, siempre y cuando acredite una antigüedad mínima de 3 años en el mismo puesto y nivel, de lo contrario se tomará en cuenta el sueldo inmediato anterior a dicho puesto.

Cotizaciones: en los mismos términos del periodo anterior.

 

Edad: se incrementa a 56 años en 2010 y 2011, con aumentos de un año en la edad cada dos años, para llegar a 60 años de edad a partir de 2018 en adelante.

 

Pensión: los mismos porcentajes y condiciones definidos en el periodo anterior.

Pensión por cesantía en edad avanzada

(CEA)

Cotizaciones: trabajadores (hombres y mujeres) un mínimo de 10 años o más.

 

Edad: 60 años o más, hombres y mujeres.

 

Pensión: del 40 al 50% del promedio del SB del último año de servicio del trabajador, según la edad. El porcentaje inicial de 40% con 60 años de edad, se incrementa 2.0% por cada año de edad, hasta llegar a la pensión máxima de 50% con 65 años de edad o más.

Cotizaciones: en los mismos términos del periodo anterior.

 

Edad: se incrementa a 61 años en 2010 y 2011, con aumentos de un año en la edad cada dos años, hasta llegar a 65 años de edad a partir de 2018 en adelante.

 

Pensión: los mismos porcentajes del periodo anterior.

 

No obstante, se tomará en cuenta el promedio del SB del último año de servicios del trabajador, siempre y cuando acredite una antigüedad mínima de 3 años en el mismo puesto y nivel, de lo contrario se tomará en cuenta el sueldo inmediato anterior a dicho puesto.

 

SB: Sueldo básico (de cotización), el definido en artículo 17 de la NLISSSTE.

Fuente: Artículo décimo transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicada en el DOF el 31 de marzo de 2007 (NLISSSTE).

 

 

Pensión por Jubilación

 

En el periodo del 1 de abril de 2007 al 31 de diciembre de 2009, los trabajadores deberán acreditar 30 años o más de cotizaciones y las trabajadoras 28 años o más, para tener derecho a la pensión por Jubilación equivalente al 100% del promedio del SB de su último año de servicios.

 

A partir del año 2010 y durante 2011, se establece como requisito adicional una edad mínima de 51 años para trabajadores y de 49 años para trabajadoras, con aumentos de un año en la edad cada dos años, respectivamente, hasta 60/58 años de edad a partir del año 2028 en adelante.

 

 

Pensión de retiro por edad y tiempo de servicios (RETS)

 

A partir del 1 de abril de 2007 al 31 de diciembre de 2009, los trabajadores que cumplan 55 años de edad o más y 15 años o más de cotización al Instituto, tendrán derecho a una pensión de Retiro por edad y tiempo de servicios (RETS) equivalente a un porcentaje del promedio del SB de su último año de servicios, donde: el porcentaje inicial corresponde a 50% con 15 años de servicios, que se incrementa 2.5% por cada año adicional de servicios hasta 75% con 25 años de servicios, en adelante dicho porcentaje aumenta 5.0% hasta llegar a la pensión máxima de 95% con 29 años de servicios.

 

A partir del año 2010 y durante 2011, aumenta la edad mínima a 56 años, con incrementos posteriores de un año de edad cada dos años hasta 60 años de edad a partir de 2018 en adelante.

 

 

Pensión por cesantía en edad avanzada (CEA)

 

A partir del 1 de abril de 2007 al 31 de diciembre de 2009, los trabajadores que se separen voluntariamente del servicio o que queden privados de trabajo después de los 60 años de edad y que hayan cotizado un mínimo de 10 años, tendrán derecho a una pensión de cesantía en edad avanzada (CEA) equivalente a un porcentaje del promedio del SB de su último año de servicios, donde: el porcentaje inicial corresponde a 40% con 60 años de edad, que se incrementa 2.0% por cada año de edad, hasta llegar a la pensión máxima de 50% con 65 años de edad o más.

 

A partir de 2010 y durante 2011 aumenta la edad mínima a 61 años, con aumentos de un año en la edad cada dos años para 65 años de edad a partir de 2018 en adelante.

 

En el Cuadro 7 se muestra el incremento gradual en las edades mínimas para las pensiones de jubilación, RETS y CEA.

 

Cuadro 7. Incrementos de las edades para pensiones de Jubilación, RETS y CEA

establecidas en el Artículo Décimo transitorio de la NLISSSTE

Años

Edad mínima para

Jubilación

Año

Edad para pensión RETS

Edad para pensión CEA

Trabajadores

Trabajadoras

Trabajadores (hombres y mujeres)

2010 y 2011

51

49

2010 y 2011

56

61

2012 y 2013

52

50

2012 y 201

57

62

2014 y 2015

53

51

2014 y 2015

58

63

2016 y 2017

54

52

2016 y 2017

59

64

2018 y 2019

55

53

2018 en adelante

60

65

2020 y 2021

56

54

 

 

 

2022 y 2023

57

55

 

 

 

2024 y 2025

58

56

 

 

 

2026 y 2027

59

57

 

 

 

2028 en adelante

60

58

 

 

 

REST: Pensión de Retiro por edad y tiempo de servicios; CEA: Pensión por Cesantía en edad avanzada.

Fuente: Artículo décimo transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores, publicada en el DOF el 31 de marzo de 2007.

 

 

Como se observa en el Cuadro 7, a partir del 1 de enero de 2010 en adelante, para calcular los porcentajes de pensión que correspondan por Jubilación o por CEA se tomará en cuenta el promedio del SB disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de la baja del trabajador, siempre y cuando acredite una antigüedad mínima en el mismo puesto y nivel de tres años, de lo contrario se tomará en cuenta el sueldo inmediato anterior a dicho puesto sin importar su antigüedad en el mismo. En el caso de la pensión por RETS esta disposición se aplicará desde la entrada en vigor el 1 de abril de 2007.

 

 

Pensión por Riesgos del Trabajo

 

Las pensiones derivadas de un riesgo del trabajo se sujetarán a las disposiciones que establece el seguro de riesgos del trabajo previsto en el régimen obligatorio de la NLISSSTE. En tal sentido el ISSSTE, con cargo a los recursos que le transfiera el gobierno federal, contratará con una Aseguradora una renta vitalicia a favor del trabajador, o en caso de su fallecimiento a causa de un riesgo del trabajo, el seguro de sobrevivencia para sus familiares derechohabientes. 

 

 

Pensión por Invalidez y Vida

 

Los trabajadores deberán acreditar un periodo mínimo de quince años de cotización para tener derecho a una pensión por invalidez, que corresponderá a un porcentaje del promedio del SB disfrutado en el último año inmediato anterior de acuerdo con los años de servicios, donde: el porcentaje inicial corresponde a 50% con 15 años de servicios, que se incrementa 2.5% por cada año adicional de servicios hasta 75% con 25 años de servicios, en adelante dicho porcentaje aumenta 5.0% hasta alcanzar 95% con 29 años de servicios.

 

Los familiares del trabajador fallecido tendrán derecho a una pensión equivalente al 100% de la que le hubiese correspondido al trabajador, siempre y cuando hubiere cotizado un mínimo de 15 años.

 

 

Trato desigual, omisiones y lagunas en el esquema de pensiones del Artículo Décimo transitorio

 

De las modalidades de pensión hasta aquí descritas en los términos del régimen que establece en el Artículo Décimo transitorio de la NLISSSTE y el tratamiento de las cuentas individuales correspondientes al SAR-ISSSTE 92, caben las observaciones siguientes:

 

        i)            En el artículo décimo segundo transitorio se dispone que el gobierno federal cubrirá las pensiones que se otorguen a los trabajadores que opten por este esquema, así como el costo de su administración. Sin embargo, debe precisarse que dichas pensiones se financiaran no sólo con recursos fiscales, sino también con cargo a las cuotas de los trabajadores que hayan optado por este esquema y por las aportaciones de las dependencias y entidades, correspondientes a los seguros de RCV (excepto el 2.0% del ramo de retiro), RT e IV. Dichas cuotas y aportaciones serán ingresadas a la tesorería del ISSSTE que, a su vez, los transferirá a la SHCP para que con cargo a esos recursos más, en su caso, recursos fiscales complementarios se paguen las jubilaciones y pensiones.

      ii)            Asimismo, debe tenerse en cuenta que con cargo a esas mismas cuotas y aportaciones más los recursos fiscales necesarios, se pagarán las pensiones en curso de pago de los trabajadores que se encontraban jubilados y pensionados a la fecha de entrada en vigor de la reforma.

    iii)            El establecimiento del requisito de una edad mínima a partir del año 2010 para tener derecho a una pensión por Jubilación, se traducirá en aumentos de los años de cotización para trabajadores y trabajadoras más allá de los periodos mínimos obligatorios (hombres 30 años o más y mujeres 28 años o más), sobre todo para quienes ingresaron a cotizar al ISSSTE en los años ochenta a edades tempranas.

    iv)            Dentro del esquema del Artículo Décimo transitorio en términos prácticos desaparece el derecho a obtener una pensión por cesantía en edad avanzada (CEA) a partir del año 2018 cuando se fija una edad mínima de 65 años. Esta disposición establece un trato desigual entre trabajadores, en virtud de que tanto en la Sección de Pensión por CEA del régimen obligatorio de la NLISSSTE como en la Ley del Seguro Social en vigor, existe cesantía en edad avanzada cuando el trabajador queda privado de trabajo a partir de los 60 años de edad.

      v)            De manara sui géneris al mecanismo de pago directo que se establece para las jubilaciones y pensiones del Artículo Décimo transitorio, las derivadas por riesgos del trabajo serán contratadas por el ISSSTE con una Aseguradora, bajo la modalidad de renta vitalicia más el seguro de sobrevivencia para familiares. Por esta vía, las Instituciones de Seguros de Pensión ampliarán el ámbito de sus negocios en adición a la operación activa que llevarán a cabo de todas las pensiones derivadas del sistema de pensiones establecido en el régimen obligatorio de la NLISSSTE.

    vi)            El Artículo Décimo transitorio dispone que para tener derecho a una pensión por invalidez o a la pensión para los familiares derivada del fallecimiento del trabajador, se requiere que éste acredite un mínimo de 15 años de cotización. Dicha disposición establece un trato desigual entre trabajadores, en tanto que en la Sección de Pensión por Invalidez del régimen obligatorio de la NLISSSTE así como en la Ley del Seguro Social en vigor, se requiere que el trabajador hubiera acreditado el pago de 3 a 5 años de cotización.

  vii)            Si bien el Artículo Décimo transitorio dispone que los familiares derechohabientes del trabajador fallecido por causas ajenas al servicio tendrán derecho a una pensión, sin embargo, se omite este derecho cuando el pensionado por Jubilación, RETS o CEA hubiere fallecido.

 

Además de lo anterior, el régimen de pensiones del Artículo Décimo transitorio omite o extingue otros derechos y prestaciones previstos por la Ley del ISSSTE abrogada (LISSSTE 83), lo que deja en un estado de incertidumbre e inseguridad social y jurídica a los trabajadores que opten por este régimen, entre ellos los siguientes (los artículos que se citan entre paréntesis corresponden a la LISSSTE 83):

 

viii)            No se establece el límite superior equivalente a diez veces el salario mínimo para determinar el monto máximo de las pensiones por Jubilación, RETS, CEA, Invalidez y para la pensión que corresponda a los familiares derechohabientes (artículo 15).

    ix)            No se establece el procedimiento para la actualización de las pensiones por Jubilación, RETS, CEA, Invalidez y para las pensiones que correspondan a los familiares derechohabientes (artículo 57).

      x)            No se respeta el promedio del sueldo básico del último año de servicio del trabajador para el cálculo de las pensiones (artículo 64).

    xi)            No se especifica el redondeo del año según el cual toda fracción de más de seis meses de servicios se considerará como año completo para los efectos del otorgamiento de las pensiones (artículo 59).

  xii)            No se considera el derecho a pensión al trabajador que se hubiere separado del servicio después de haber cotizado cuando menos 15 años y que hubiere dejado sus cotizaciones al Instituto, ni el derecho a pensión a sus familiares en caso de que falleciera antes de cumplir los 55 años de edad (artículo 66).

xiii)            Se cancela el derecho a la Indemnización Global, que puede afectar a los trabajadores que actualmente tengan de 1 a 14 años de servicios (artículo 87).

 xiv)            No se establece el derecho del pensionado por Jubilación, RETS, CEA e Invalidez a gratificación anual o aguinaldo (artículo 57).

   xv)            No se establece la prestación a los familiares derechohabientes por concepto de gastos de funerales en caso de fallecimiento de un pensionista (artículo 81).

 xvi)            Se cancela la obligación de las dependencias y entidades a efectuar la aportación por concepto de retiro (2.0% del SB) sobre un límite equivalente a veinticinco veces el salario mínimo general del Distrito Federal (artículo 90 BIS, A y B).

xvii)            Se omite la devolución de los recursos que integran la Cuenta Individual del trabajador abiertas bajo el sistema de ahorro para el retiro vigente a partir del primer bimestre de 1992, SAR-ISSSTE 92 (artículo 90 BIS-O).

xviii)            Se omite la devolución de los recursos que integran la Cuenta Individual a los beneficiarios del trabajador, en caso de su fallecimiento (artículo 90 BIS-S)

 

Todo parece indicar que las condiciones que establecen un trato desigual de derechos y prestaciones, omisiones y lagunas jurídicas en el esquema de pensiones del artículo décimo transitorio de la NLISSSTE, fueron calculadas por los autores de la reforma con el fin expreso de desalentar a los servidores públicos a optar por mantenerse en un “régimen de beneficios definidos” y forzar su traslado al sistema de capitalización individual con Bonos de Pensión, con lo cual estarían asegurando el éxito de su reforma de pensiones que está básicamente dirigida a la generación actual de trabajadores inscritos en el ISSSTE, es decir, a los 2.4 millones de cotizantes actuales que tendrán que elegir entre uno y otro régimen.

 

El esquema de transición adoptado con la reforma de pensiones del ISSSTE difiere con el adoptado en la reforma de pensiones del IMSS de 1995/97 que no extraña los problemas del primero. De acuerdo con el esquema del IMSS, todos los asegurados (trabajadores y sus familiares derechohabientes) inscritos al IMSS con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la nueva Ley del Seguro Social (1 de julio de 1997), al cumplirse los supuestos legales o el siniestro respectivo para el disfrute de cualquiera de las pensiones en los términos de la ley derogada, tienen derecho a optar por el sistema de pensiones de dicha ley o bien por el esquema de pensiones establecido en la nueva Ley del Seguro Social.

 

 

CUENTAS INDIVIDUALES DEL SAR-ISSSTE 92

 

De acuerdo con la interpretación de los artículos transitorios vigésimo sexto y vigésimo séptimo de la NLISSSTE, las cuentas individuales correspondientes al SAR-ISSSTE 92 de los trabajadores que opten el régimen de pensiones del Artículo Décimo transitorio serán transferidas al Pensionissste que las administrará en adelante de manera exclusiva.

 

Erróneamente el artículo transitorio vigésimo sexto señala que los “recursos acumulados” en las mencionadas cuentas deberán ser transferidos al Pensionissste “los que se mantendrán invertidos en créditos a cargo del Gobierno Federal” en el Banco de México. La redacción es errónea porque las cuentas individuales se integran por dos subcuentas: la de Ahorro para el Retiro y la del Fondo de la Vivienda (Fovissste). En tal sentido, los recursos que se transferirán al Pensionissste serán los acumulados en las subcuentas de retiro, en tanto que, los acumulados en las subcuentas del Fondo de la Vivienda continuarán siendo administrados por el Fovissste.

 

En el caso de los trabajadores que opten por la acreditación de Bonos de Pensión, los saldos acumulados en sus cuentas individuales del SAR-ISSSTE 92 se les acreditaran en la nueva cuenta individual que se les abrirá de acuerdo con el sistema de pensiones previsto por el régimen obligatorio de la NLISSSTE. Estas cuentas las administrará el Pensionissste durante los 36 meses siguientes a su creación, concluido este plazo, los trabajadores podrán traspasar su cuenta individual a cualquier Afore o continuar en el Pensionissste.

 

De acuerdo con lo anterior, las instituciones de crédito que a la fecha operan las cuentas individuales del SAR-ISSSTE 92 (Bancomer, BBVA Banamex, HSBC, Santander Serfin y Scotiabank Inverlat) deberán transferirlas al Pensionissste dentro del mes siguiente al inicio de sus operaciones. El Pensionissste durante un plazo de 36 meses operará el total de recursos que se hubieren acumulado en las subcuentas de retiro de las cuentas individuales, los que tan sólo al cierre de mayo de 2007 ascendieron a 59,578.9 millones de pesos (ver Cuadro 8).

 

Cuadro 8. Evolución del SAR-ISSSTE 92

(Cifras al cierre de cada año)

Año

Número de trabajadores cotizantes a todas las prestaciones y Fovissste*

Número de cuentas individuales

Cuentas individuales inactivas

(%)

Saldos acumulados en las cuentas

(millones de pesos)

 

Subcuenta de Ahorro para el Retiro

Subcuenta del Fondo de la Vivienda (Fovissste)

1998

1,944,772

5,562,230

65.04

13,392.3

14,836.3

1999

1,972,025

6,046,879

67.39

18,072.2

19,452.9

2000

2,000,254

6,468,291

69.08

22,956.6

26,352.8

2001

2,016,954

6,879,269

70.68

28,188.6

34,360.4

2002

2,023,095

6,930,063

70.81

33,462.1

45,040.4

2003

2,013,718

6,930,063

70.94

38,640.0

53,543.0

2004

2,022,321

8,128,132

75.12

44,299.3

58,568.3

2005

2,041,439

8,497,113

75.97

49,674.4

67,248.5

2006

ND

ND

ND

58,813.2

78,424.4

Mayo 2007

ND

ND

ND

59,578.9

81,302.0

ND: No disponible.

* El número de trabajadores que cotizan al ISSSTE es mayor al que se reporta para cada año en esta tabla, en virtud de que se considera únicamente el número total de trabajadores que cotizan a todas la prestaciones y al Fovissste.

Fuente: Elaboración propia con base en Consar, Informe Semestral sobre la Situación que Guardan los Sistemas de

Ahorro para el Retiro; ISSSTE, Anuario Estadístico, varios años.

 

 

En el marco de los procesos operativos que tendrán lugar con motivo de la implementación de la reforma de pensiones del ISSSTE, no resultan un asunto menor las lagunas jurídicas sobre el SAR-ISSSTE 92 y el escueto tratamiento que se le confiere en artículos transitorios de la NLISSSTE.

 

Un aspecto que en particular que genera incertidumbre jurídica es el hecho de que en el régimen de pensiones que establece el Artículo Décimo transitorio se omitió señalar explícitamente el derecho de los trabajadores, que elijan acogerse a dicho esquema, de recibir en una sola exhibición el saldo acumulado en su cuenta individual al cumplir 65 años de edad o bien al adquirir el derecho a disfrutar de una pensión; de efectuar retiros parciales de su cuenta individual en caso de incapacidad temporal o desempleo, o el derecho de que los familiares beneficiarios dispongan del saldo de la cuenta en caso de fallecimiento del trabajador titular.

 

La situación que guarda el SAR-ISSSTE 92 tampoco es un asunto menor por el número de cuentas individuales registradas, la alta pasividad de cuentas, los recursos acumulados desde 1992, y la falta de información verificable en varios aspectos del sistema.

 

La Consar dejó de reportar el número de cuentas registradas en el sistema, la última cifra disponible de 8,497,113 corresponde al cierre de diciembre de 2005, de las cuales 76% correspondieron a cuentas individuales inactivas considerando el número total de trabajadores cotizantes al ISSSTE en todas las prestaciones y Fovissste, como se muestra en el Cuadro 6.

 

Durante la vigencia del sistema, se han presentado otros problemas o ineficiencias relacionados con depósitos cruzados (IMSS/ISSSTE e Infonavit/Fovissste), emisión de estados de cuenta con saldo cero de un bimestre a otro y, en algunos casos, retiros de recursos de las cuentas individuales fuera de toda normatividad.

 

Por otra parte, si bien es cierto que de acuerdo con la LISSSTE 83 el trabajador no debía tener más de una cuenta y, en el caso de que así fuera por tener más de una relación laboral, era su responsabilidad unificarlas, lo cierto es que la Consar y el ISSSTE tampoco impulsaron campañas públicas para la depuración y actualización de la información de las cuentas del sistema.

 

Más aún, no obstante que la Base de Datos Nacional SAR operada por la empresa Procesar, S.A. de C.V. lleva el registro de la información individual de cada trabajador y de la institución bancaria que administra la cuenta de cada uno de éstos, la Consar no ha informado sobre el número de cuentas duplicadas, las que efectivamente se mantienen inactivas y, en su caso, sobre las que no es posible la identificación de su titular por insuficiencia de información.

 

En este marco no resulta ocioso recordar la experiencia de la reforma de diciembre de 2002, que permitió al gobierno federal disponer de depósitos cercanos a los 20 mil millones de pesos que se mantenían invertidos en la Cuenta Concentradora del IMSS en el Banco de México, correspondientes a cuentas individuales del SAR-IMSS 92 que no habían sido traspasadas a las Afores porque, según se argumentó, la información era insuficiente para la identificación del titular y porque un alto porcentaje de esas cuentas se encontraban en saldo cero o con saldos residuales menores a cien pesos. Al cierre de noviembre de 2002, último dato disponible, los depósitos de estas cuentas individuales ascendieron a 19,482.6 millones de pesos. De acuerdo con la reforma, de la suma que representaran los ingresos por la cancelación de los depósitos en esas cuentas, 11,000.0 millones se utilizaron como aportación al patrimonio inicial de la Financiera Rural; hasta un monto equivalente a 5% para la creación de un fondo de reserva para afrontar las solicitudes de retiro o traspaso de los trabajadores que llegaran a acreditar la titularidad de cuentas, y el resto de los ingresos por la cancelación de los depósitos se destinarían para el ejercicio fiscal 2003 como aprovechamientos.[42]

 

 

COSTO FISCAL DE LA REFORMA DE PENSIONES

 

La reforma del sistema de pensiones de los trabajadores del sector público afiliados al ISSSTE implicará un alto costo para las finanzas públicas en el corto, mediano y largo plazos, no obstante que su diseño está basado en una reducción de beneficios de la generación actual de trabajadores por la aplicación de medidas generalizadas como el incremento de la edad de retiro y de las cuotas a cargo de los trabajadores y, más específicamente, por la subestimación de los Bonos de Pensión del ISSSTE, el cambio de base para determinar el monto de las pensiones del Artículo Décimo transitorio, y por la cancelación de derechos y prestaciones para los trabajadores que opten por el esquema que establece este artículo.

 

El costo fiscal de la reforma involucra costos de transición y costos permanentes, los que implican erogaciones adicionales para el gobierno federal en el corto, mediano y largo plazos.

 

Los costos fiscales de la transición atienden a los costos vinculados al cierre del sistema de reparto y, al mismo tiempo, a la migración hacia el nuevo sistema de pensiones, entre ellos:

 

  • Pensiones en curso de pago y demás prestaciones económicas a jubilados, pensionados y sus familiares derechohabientes a la fecha de entrada en vigor de la nueva ley;
  • Pensiones que se otorguen a los trabajadores que opten por el esquema de pensiones del Artículo Décimo transitorio y las que se otorguen a sus familiares derechohabientes, así como el costo de su administración;
  • Bonos de Pensión del ISSSTE (BP) que se emitirán en unidades de inversión (UDIS) con una tasa de rendimiento por encima de la inflación, y
  • Depósitos a la vista denominados en unidades de inversión en el Banco de México con la misma tasa de interés real anual que se utilizará para el cálculo de los BP, para trabajadores que a la fecha de entrada en vigor de la nueva ley cumplan con los supuestos para pensionarse pero que deseen seguir laborando y hubieren elegido el sistema de cuentas individuales.

 

Por su parte, los costos fiscales permanentes atienden al diseño del sistema de capitalización individual, entre ellos:

 

  • Cuota social a cargo del Estado por concepto del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (SRCV) que se depositará en la cuenta individual del trabajador;
  • Cuota social a cargo del Estado por concepto del SRCV de los pensionados por riesgos del trabajo y por invalidez;
  • Depósitos por concepto de ahorro solidario que, en su caso, aportarán las dependencias y entidades en la cuenta individual del trabajador que efectúe aportaciones voluntarias;
  • Pago de la pensión mínima garantizada por el Estado (PG) en los seguros de RCV e Invalidez y Vida (a trabajadores titulares y a sus familiares), y
  • Actualización anual de la PG conforme al INPC.

 

Adicionalmente a estos costos, el gobierno federal se obliga a aportar una nueva cuota social para salud; una aportación extraordinaria en un plazo de tres años de 8 mil millones de pesos para servicios médicos del ISSSTE; proveerá los recursos necesarios para el inicio de operaciones del Pensionissste, y deberá afrontar en los próximos cinco años los costos correspondientes por la incorporación al régimen obligatorio de la Ley del ISSSTE de trabajadores por honorarios, lista de raya y eventuales (aportaciones de entidades y dependencias y del gobierno federal).

 

En este punto, cabe aclarar que el gobierno federal suministrará la cantidad de 2 mil millones de pesos para ampliar la cobertura de los préstamos personales, sin embargo, estos recursos deberán ser devueltos por el ISSSTE en los términos y plazos que convenga con la SHCP.

 

Las Comisiones de Hacienda y Crédito Público y de Seguridad Social de la Cámara de Diputados que dictaminaron la iniciativa que dio lugar a la NLISSSTE, no presentaron las proyecciones y estimaciones del costo fiscal de la reforma, aún y cuando estaban obligadas a hacerlo según lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

 

Al respecto, es evidente que tampoco la SHCP ni el ISSSTE estaban y están en condiciones de adelantar cifras sobre el costo fiscal de la reforma (permanentes y transitorios), al menos en tanto no cuenten con las cifras definitivas sobre el número de trabajadores que optarán por el régimen de pensiones que establece el Artículo Décimo transitorio y el número de trabajadores que optarán por la acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE en el régimen de capitalización individual, teniendo en cuenta que se trata de un universo de poco más de 2.4 millones de trabajadores que se encuentran en este supuesto al cierre de marzo de 2007, que el plazo para optar por una u otra alternativa vence el 30 de junio de 2008 y, adicionalmente, las resoluciones que emita el Poder Judicial de la Federación a las poco más de 167 mil demandas de amparo interpuestas en contra de la NLISSSTE.

 

Lo que es previsible es el que el costo fiscal de las pensiones en curso de pago se eleve considerablemente en los próximos tres años por efecto de lo que denominamos como “corrida pensionaria”. Es decir, ante la incertidumbre que generan los cambios legales derivados de la reforma sobre los derechos adquiridos de cientos de miles de trabajadores, es probable que un número importante de los cerca de 300 mil trabajadores que ya cumplen los requisitos para jubilarse o pensionarse ejerzan su derecho. De darse ese fenómeno, se incrementaría considerablemente el número de pensionados y, en consecuencia, el costo de la nómina que tendría que absorber el gobierno federal con recursos fiscales. Al respecto cabe señalar que, tan sólo al cierre de marzo de 2007, había un total de 582,079 jubilados y pensionados y, de acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación, en 2007 se estima que el gasto de la nómina de pensiones y jubilación ascenderá a 44,771.8 millones de pesos, de los cuales el gobierno federal aportará 43,167.5 millones de pesos para cubrir el déficit de dicha nómina.

 

En el marco de la clausura del encuentro de primavera del FMI y BM el 16 de abril de 2007 en Washington, el secretario de Hacienda y Crédito Público, Agustín Carstens, afirmó que “lo que nos preocupa es la mezcla de los ingresos públicos. Una parte es volátil, la originada en el petróleo, mientras otros renglones del gasto van a ir creciendo, como los relacionados con el pago de pensiones y de Pidiregas''.[43] De hecho estas declaraciones confirman que la ortodoxia de Hacienda pone el edificio de cabeza: la reforma fiscal es urgente para financiar la reforma de pensiones del ISSSTE. En otras palabras, debió de haberse establecido la reforma fiscal o hacendaria como precondición para diseñar una reforma que fortaleciera el sistema de seguridad social del país, no el régimen de inseguridad social que se abre con la NLISSSTE para millones de mexicanos en beneficio de los grupos financieros extranjeros y nacionales que operan en el país.

 

La reforma de pensiones del ISSSTE tal como fue diseñada y aprobada implicará un alto costo fiscal. Al respecto, la experiencia del IMSS es aleccionadora, no obstante que ésta reforma no incorporó el pago de Bonos de Pensión para el reconocimiento monetario de las cotizaciones que los trabajadores efectuaron bajo el sistema de reparto anterior.

 

En la exposición de motivos de la iniciativa de Ley del Seguro Social de 1995, cuyo decreto entró en vigor el 1 de julio de 1997, el gobierno federal estimó que el costo anual de la reforma a IVCM (seguro de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada, y muerte) podría ser equivalente en los primeros 10 años a 0.4% del PIB, que en los años subsecuentes se incrementaría gradualmente hasta llegar a un máximo de 0.8% del PIB, para estabilizarse en el largo plazo en 0.2% del mismo producto. De acuerdo con la información disponible, encontramos que sólo el primer año de la reforma (considerando seis meses en tanto la vigencia fue a partir del 1 de julio de 1997) el costo fiscal de las pensiones en curso de pago (PCP) y de la cuota social fue de 0.36% del PIB. En los siguientes años, de 1998 a 2007, el costo real anual promedio fue de 0.76% del mismo producto (PCP, 0.61%; cuota social, 0.15%). Es decir, la estimación original del gobierno para los primeros diez años de la reforma (0.4%) fue rebasada en más del 90% (0.76%) y nos encontramos a unas cuantas décimas de llegar al “máximo” esperado para los “años subsecuentes” (0.8%), ver Cuadro 9.[44]

 

Más aún, las estimaciones anteriores están subestimadas porque no se considera el costo fiscal derivado de la Pensión Mínima Garantizada por el gobierno federal bajo el sistema de capitalización individual del IMSS.

 

Cuadro 9. IMSS: Costo fiscal de las pensiones en curso de pago

y de la cuota social, 1997-2007

 

Pensiones en Curso de Pago (PCP)

 

Cuota Social

(depósito en cuentas individuales)

 

Millones de pesos corrientes

Millones de pesos de 2007

(a)

%

del PIB

Millones de pesos corrientes

Millones de pesos de 2007

(b)

%

del PIB

1997

8,740.1

19,583.5

0.28

2,563.0

5,742.8

0.08

1998

20,669.5

40,143.4

0.54

6,158.6

11,961.0

0.16

1999

25,033.3

42,228.8

0.54

7,211.7

12,165.5

0.16

2000

29,069.2

43,731.7

0.53

8,792.9

13,228.0

0.16

2001

32,526.6

46,239.6

0.56

9,798.4

13,929.4

0.17

2002

39,049.0

51,890.2

0.62

9,948.0

13,267.3

0.16

2003

44,417.4

54,414.8

0.64

8,778.6

10,754.5

0.13

2004

51,543.1

58,771.9

0.67

11,081.0

12,635.1

0.14

2005

58,013.8

62,626.2

0.69

11,947.0

12,896.8

0.14

2006

59,548.0

61,632.2

0.65

13,022.2

13,477.9

0.14

2007

61,709.7

61,709.7

0.64

15,018.8

15,018.8

0.16

Total

430,319.8

542,972.1

5.6

104,356.2

135,077.0

1.40

Costo

promedio real 1998-2007

 

 

0.61

 

 

0.15

 

Fuente: Cálculos propios con base en Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1997-2005, y Presupuesto de Egresos de la Federación 2006-2007.

 

 

RIEGOS ASOCIADOS AL SISTEMA DE CAPITALIZACIÓN INDIVIDUAL

 

Bajo el sistema de capitalización individual que crea la NLISSSTE, el monto de las pensiones de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez de los servidores públicos, estará en función de los recursos acumulados en la cuenta individual de cada trabajador, es decir, del valor real de las cotizaciones, la frecuencia de los aportes (densidad de cotizaciones), los rendimientos que no están garantizados, menos las comisiones. Asimismo, el monto de las pensiones dependerá del costo de las rentas vitalicias y seguros de sobrevivencia, en los que inciden factores tales como las comisiones y los márgenes de riesgos de las compañías de seguros, las tablas de

sobrevivencia, la tasa de interés y la composición familiar.

 

En tal sentido el trabajador al servicio del Estado, en lo individual, no sólo enfrenta el riesgo por la administración y operación mercantil de sus fondos para el retiro durante toda su vida laboral activa, sino también los riesgos de la contratación de su pensión (renta vitalicia) y la de sus familiares (seguro de sobrevivencia) con instituciones de seguros privadas.

 

Los trabajadores pagarán comisiones de mercado por la administración de sus cuentas y por la inversión de sus recursos, ya sea que se trate de una Afore pública (Pensionissste), de la Afore Siglo XXI (IMSS), o de cualquier otra Afore cien por ciento privada.

 

El sistema no garantiza rendimientos sobre las inversiones de los recursos de retiro, cesantía y vejez de la cuenta individual del trabajador en acciones de las Siefores e inversiones que éstas realizan en el mercado de valores y sobre instrumentos de deuda nacionales y extranjeros, por lo tanto, las inversiones de los trabajadores en las Siefores estarán sujetas a pérdidas o ganancias según las fluctuaciones de los mercados financieros.

 

El nuevo sistema de pensiones que crea la NLISSSTE representa para las Afore y las Instituciones de Seguros de Pensión un negocio redondo e ilimitado en el tiempo, se prolonga con el cobro de comisiones durante toda la vida laboral activa de los trabajadores y durante su fase de pensionados. Al cierre de junio de 2007, operaban en el mercado 21 Afores y 11 Instituciones de Seguros autorizadas para operar seguros de pensiones derivados de las leyes de seguridad social, las que en su mayoría pertenecen a los mismos grupos financieros que operan Afores, por ejemplo, el grupo financiero BBVA Bancomer, opera la Afore Bancomer S.A. de C.V. y Pensiones BBVA Bancomer S.A. de C.V.[45]

 

Las Afore han resultado ser un instrumento costoso para los trabajadores afiliados al IMSS y el sistema no ha detonado la inversión productiva en el país:

 

  • Al cierre de 2006, las Afore administraban recursos por 714.5 mil millones de pesos, 7.0% del PIB (seguro de RCV y aportaciones voluntarias, excluyendo las aportaciones de vivienda del Infonavit). En febrero de 2007, esos recursos ascendieron a 721.0 mil millones de pesos, de los cuales 72.0% estaban invertidos en valores gubernamentales, 2.4% en instrumentos de renta variable nacional y 10.4% en valores internacionales (renta variable y deuda extranjera).
  • En el mismo periodo, las Afores cobraron a los trabajadores una comisión promedio por flujo de 1.04%, es decir, 15.99 pesos por cada 100 pesos que ingresaron a la cuenta individual del trabajador: la comisión más alta fue de 1.60% (24.62 pesos) y la más baja 0.50% (7.69 pesos). Además en promedio cobraron 0.49% sobre el valor de los activos administrados (comisión sobre saldo acumulado).
  • Las altas comisiones por flujo y por saldo les reportaron a las Afore ingresos totales brutos por 94.9 mil millones de pesos entre julio de 1997 y el cierre de 2006, lo que representó 13.3% del valor total de los activos administrados por las Afore para el mismo periodo.
  • El rendimiento neto real promedio otorgado a los recursos de los trabajadores desde el inicio del sistema al cierre de 2005 fue de 2.58% y de 3.54% al cierre de 2006, descontando inflación y comisiones.

 

Al respecto, cabe señalar que la Comisión Federal de Competencia emitió opinión al Congreso de la Unión en noviembre de 2006, con el fin de promover los principios de competencia y libre concurrencia en el Sistema de Ahorro para el Retiro derivado de la Ley del Seguro Social. Entre otros aspectos, señaló que una operación descentralizada como la del SAR mexicano (existencia de múltiples administradoras) enfrentaba riegos, que de no ser atendidos adecuadamente, incrementan sus costos y reducen su eficiencia en detrimento de las pensiones de los trabajadores o de su costo fiscal. Frente a lo cual recomendó impulsar entre otras medidas de política pública, separar la administración de las cuentas individuales de la gestión de los fondos. Más específicamente, recomendó impulsar un sistema de administración de los fondos de pensión basado en los siguientes principios: a) Asignar la administración de todas las cuentas a una administradora única independiente de las Afore, a través de un proceso de competencia en el mercado (licitación pública) basado en comisiones (…); b) Revisar periódicamente la comisión para reflejar mejoras en productividad y crecientes economías de escala, además la licitación de la administradora única podría hacerse periódicamente, por ejemplo cada 5 o 10 años, y c) Establecer un régimen de gobierno corporativo y una estructura de incentivos que asegure el oportuno registro de trabajadores y la adecuada difusión de la información y cultura financiera.[46]

 

El sistema de pensiones que se crea con la NLISSSTE, es un régimen de aportación definida y beneficios inciertos, es decir, el trabajador conoce cuanto ingresa y cuanto se acumula en su cuenta individual pero desconoce cual será el monto de su pensión futura, excepto la pensión mínima que garantiza el gobierno federal. Algunas estimaciones de la SHCP señalan que un trabajador con 25 años de contribución recibiría una pensión de menos de la mitad de su último salario, incluyendo el máximo de las aportaciones voluntarias (ahorro solidario) que prevé la NLISSSTE.

 

El “ahorro solidario” basado en aportes voluntarios que se establece con la finalidad de incrementar las pensiones, es la confesión de parte de que el régimen de cuentas individuales de aportes obligatorios es insuficiente para mejorar las pensiones futuras de los trabajadores. Por lo demás, el “ahorro solidario” tiene una naturaleza regresiva porque, en su caso, beneficiará a los trabajadores de más altos salarios. La confesión de parte se lee en la Exposición de Motivos de la iniciativa que dio lugar a la NLISSSTE: “…(se espera) que la mayoría de los trabajadores participen, incluyendo los de menores ingresos”. La ilusión de la tecnocracia hacendaria: los trabajadores ahorran después de impuestos, vivienda, alimentación, vestido, transporte, etcétera.

 

El sistema de capitalización individual sólo garantiza una pensión mínima (PMG) con cargo a recursos fiscales, pero esta garantía opera una vez que los saldos acumulados en la cuenta individual del trabajador (incluyendo los recursos no utilizados de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda, Fovissste) resultaron insuficientes para contratar un Seguro de Pensión (que le asegure una renta vitalicia mensual igual al menos al monto de la PMG) y el seguro de sobrevivencia.

 

Los recursos de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda de la cuenta individual de aquellos servidores públicos que no hubieran obtenido un crédito de vivienda al final de su vida laboral activa, se aplicarán para la contratación de la pensión por cesantía o por vejez. Esta disposición se estableció en la NLISSSTE no obstante que, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), en resolución de amparo, declaró inconstitucional una reforma de 1997 a la Ley del Infonavit que dispuso que los fondos acumulados, a partir del 1 de julio de 1997, en la subcuenta de vivienda del trabajador afiliado al IMSS que no hubieran sido utilizados en un crédito hipotecario se abonarán para contratar pensiones. De acuerdo con la Segunda Sala de la Corte, esa disposición legal limita el derecho de los trabajadores a decidir el destino de los recursos acumulados en la subcuenta de vivienda (infonavit), puesto que se les da un destino diverso para el que fue constituido sin la previa autorización del trabajador, no obstante que dichos fondos son parte de su patrimonio. Por lo que la SCJN resolvió que los trabajadores tienen derecho a retirar íntegramente los recursos que hayan aportado al Infonavit sino fueron aprovechados para obtener un crédito hipotecario.[47]

 

El sistema de pensiones basado en cuentas de capitalización individual empobrecerá a la gran mayoría de trabajadores en la vejez, particularmente, a los trabajadores de menor calificación y a las trabajadoras que, paradójicamente, constituyen en la actualidad cerca del cincuenta por ciento de los cotizantes al ISSSTE.

 

Para las trabajadoras el financiamiento de su pensión y la de sus familiares vía cuentas individuales, se traducirá en menor frecuencia de aportes (menor densidad de cotizaciones) y saldos promedio más bajos en su cuenta individual (menos ahorro previsional) para financiar, con menos ahorro, una pensión para más años. Lo anterior por la misma razón que se aduce en la Exposición de Motivos de la iniciativa que dio lugar a la NLISSSTE de que las mujeres “enfrentan patrones más heterogéneos con mayores frecuencias de entrada y salida del mercado laboral”, pero no sólo ello, sino porque en promedio perciben salarios menores y tienen una mayor tasa de sobrevivencia en la vejez en relación a los hombres. El argumento, de que podrán retirarse del mercado laboral en el momento que lo deseen y podrán retirar el saldo acumulado en su cuenta individual si no cumplen los requisitos de edad (65 años) y años de cotización (25) para disfrutar de una pensión de vejez, no constituye un sistema de previsión social. De hecho, las trabajadoras enfrentarán una desprotección mayor con la nueva ley, porque bajo el sistema de pensiones previsto por la ley que se abrogó alcanzaban una pensión del 50% de su sueldo básico con 15 años de cotizaciones y 55 años de edad.

 

Los autores de la reforma argumentaron que se creaba el Pensionissste para “eliminar el efecto adverso de las Afore”, sin embargo, se constituirá como una Afore más en el mercado porque su operación, administración y funcionamiento se sujetará a las mismas reglas del juego establecidas para los demás “competidores” privados. Cobrará comisiones de mercado al igual que el resto de las Afore privadas e invertirá los recursos de los trabajadores en los términos del régimen de inversión previsto por la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.

 

El Pensionissste nace subsidiado por los contribuyentes y burocratizado en su dirección que, en el marco del acuerdo de la reforma de pensiones de Hacienda, no fue más que la concesión riesgosa a las dirigencias de la FSTSE y del SNTE para intervenir en la operación de miles de millones de pesos de las cuentas individuales del SAR-ISSSTE 92 y de las nuevas cuentas que se abrirán a los trabajadores que opten por la acreditación de Bonos Pensionissste, cuya administración reportará cuantiosos recursos por concepto de comisiones.

 

El ISSSTE entregará a las Instituciones de Seguros de Pensión los recursos (sumas aseguradas) para la contratación de los Seguros de Pensión por riesgos del trabajo e invalidez, con cargo a los cuales éstas se obligan a pagar mensualmente la pensión, pagar las cuotas y aportaciones en la cuenta individual del pensionado, pagar la gratificación anual al pensionado. Sin embargo, no se establece ninguna disposición para supervisar que las Instituciones de Seguros efectivamente depositen bimestralmente las cuotas y aportaciones a la cuenta individual del pensionado.

 

Se argumenta por parte de los autores de esta reforma que no se privatiza el ISSSTE, sin embargo, se desmantela en un grado importante la función social del Instituto, porque la operación activa de todos los seguros de pensión (en sus modalidades de renta vitalicia, retiro programado, y seguros de sobrevivencia) se encomienda a las Instituciones de Seguros de Pensión, todas ellas sociedades anónimas de capital variable, y la administración e inversión de los fondos del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, por cierto el seguro más significativo por los recursos que implica, se transfiere al sector financiero a través de las Afore, incluida a la Afore Pensionissste.

 

En este marco, la reforma de pensiones cambia el papel del Estado en cuanto a su responsabilidad social, donde su función se reduce a garantizar el pago de pensiones mínimas para compensar los “fallos” o “desequilibrios” del mercado. Bajo el sistema privado de pensiones, la pensión mínima garantizada constituye, en última instancia, un subsidio al mercado, una compensación a un régimen de beneficios inciertos para los trabajadores y a la intervención de intermediarios privados que no tienen por fin la previsión social.

 

En muchos sentidos, como ha sido documentado, con esta reforma cambiará la ruta de las trasferencias de los recursos públicos y subsidios fiscales: del ISSSTE pasaran ahora a la economía de mercado de las pensiones.

 

El sistema de capitalización individual no es un sistema autofinanciable, no está en equilibrio permanente, no elimina la “trayectoria explosiva del déficit” y no libera en el corto y mediano plazos recursos fiscales para atender otros problemas como educación, salud, vivienda y desarrollo del campo como afirma la SHCP. Los costos fiscales de la transición y permanentes de la reforma ejercerán durante varios años una presión considerable sobre las finanzas públicas y, paradójicamente, no mejoraran el nivel de vida de la gran mayoría de trabajadores y pensionados.

 

Paradójicamente, los costos fiscales de la reforma de pensiones del IMSS y del ISSSTE tampoco habrán servido para edificar un nuevo sistema de seguridad social más justo, más equitativo, más eficiente y de cobertura universal, contributivo y no contributivo, que tenga por finalidades resolver las necesidades de salud de la gente y la previsión social frente a la vejez y demás contingencias y riesgos.

 

Por todo lo anterior, podemos afirmar que la agenda sigue abierta con una divisa fundamental: la mejor política distributiva es el trabajo formal y los salarios bien remunerados, y la mejor política redistributiva es la seguridad social.

 

 

ABREVIATURAS

 

Afores

Administradoras de fondos para el retiro.

Aseguradoras

Instituciones de Seguros de Pensiones, derivados de las Leyes de Seguridad Social.

BM

Banco Mundial.

CEPAL

Comisión Económica para América Latina y el Caribe, es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas.

CEA

Cesantía en edad avanzada.

CFE

Comisión Federal de Electricidad.

Conago

Comisión Nacional de Gobernadores.

CNH

Convención Nacional Hacendaria.

CNSF

Comisión Nacional de Seguros y Fianzas.

Consar

Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, órgano administrativo desconcentrado de la SHCP.

DOF

Diario Oficial de la Federación.

Fovissste

Fondo de la Vivienda del ISSSTE.

FSTSE

Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado.

Funsalud

Fundación Mexicana para la Salud, A. C., institución privada.

IMSS

Instituto Mexicano del Seguro Social.

Infonavit

Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los trabajadores.

INPC

Índice Nacional de Precios al Consumidor.

ISSSTE

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

LISSSTE 83

Ley del ISSSTE publicada en el DOF el 27 de diciembre de 1983.

LyFC

Luz y Fuerza del Centro.

NLISSSTE (Nueva)

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores publicada en el DOF el 31 de marzo de 2007.

PAN

Partido Acción Nacional.

PANAL

Partido Nueva Alianza.

PASC

Partido Alternativa Socialdemócrata y Campesina.

PCD

Partido Convergencia por la Democracia.

PCP

Pensiones en curso de pago.

Pensionissste

Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado, órgano desconcentrado del ISSSTE creado en los términos de la NLISSSTE.

PIB

Producto Interno Bruto.

PEMEX

Petróleos Mexicanos.

PG

Pensión Garantizada por el gobierno federal.

PND

Plan Nacional de Desarrollo.

PRD

Partido de la Revolución Democrática.

PRI

Partido Revolucionario Institucional.

PT

Partido del Trabajo.

PVEM

Partido Verde Ecologista de México.

REST

Pensión de retiro por edad y tiempo de servicios.

TRIFE

Tribunal Federal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

SAR-ISSSTE 92

Sistema de Ahorro para el Retiro vigente a partir del primer trimestre de 1992.

S.A de C.V.

Sociedad Anónima de capital Variable.

SB

Sueldo básico (de cotización).

SCJN

Suprema Corte de Justicia de la Nación.

SHCP

Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Siefore

Sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro.

SIV

Seguro de invalidez y vida (NLISSSTE).

SMGDF

Salario Mínimo General para el Distrito Federal.

SNTE

Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.

SRCV

Seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (NLISSSTE)

SRT

Seguro de riegos del trabajo (NLISSSTE).

Udis

Unidades de Inversión: las variaciones del valor de la Unidad de Inversión corresponden a las del INPC.

 



[1] Nota: El presente ensayo se encuentra en proceso de formación y edición para una próxima publicación del Grupo Parlamentario del PRD en la Cámara de Diputados, su contenido es responsabilidad exclusiva de los autores. México, junio de 2007.

Odilia Ulloa: cisness@yahoo.com; Miguel A. Raya: aloraya@yahoo.com.mx

[2] Economista, asesora y secretaria técnica de la Comisión de Seguridad Social de la Cámara de Diputados, LVII, LVIII y LIX Legislaturas. Asesora del Grupo parlamentario del PRD en la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión de la LX Legislatura.

[3] Ex diputado federal, presidente de la Comisión de Seguridad Social de la Cámara de Diputados en la LIX Legislatura (2003-2006).

[4] “Iniciativa de Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado”, Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 2214-I, jueves 15 de marzo de 2007. Suscribieron la iniciativa los diputados federales Efraín Arizmendi Uribe (PAN), Juan Manuel Sandoval Murguía (PAN), Benjamín González Roaro (PAN), Joel Ayala Almeida (PRI), Samuel Aguilar Solís (PRI), Juan Manuel Parás González (PRI), Ariel Castillo Nájera (PANAL), Humberto Dávila Esquivel (PANAL), y Carlos Alberto Puente Salas (PVEM).

[5] Sobre los antecedentes de la primera Ley del ISSSTE de 1959 consultar la “Exposición de Motivos” de la iniciativa que dio lugar a la Ley del ISSSTE de 1983, en ISSSTE, Ley del ISSSTE, tercera edición 1997, México.

[6] Poder Ejecutivo Federal, Sexto Informe de Gobierno, capítulos “Desarrollo Humano y Social” y “El Gobierno del Cambio”, septiembre 2006, México. La propuesta del gobierno federal fue presenta formalmente el 25 de agosto de 2004 a la Comisión de Seguridad Social de la Cámara de Diputados por el Subsecretario de Hacienda y Crédito Público, Alonso García Tamés y el Director General del ISSSTE, Benjamín González Roaro, en reunión celebrada en Ixtapan de la Sal, Estado de México.

[7] El Banco Mundial desde el año 200l “sugirió”, en su caso, la “eliminación” de los fondos nacionales de vivienda como el Fovissste y el Infonavit, textualmente apuntó: “…En el mercado hipotecario, aproximadamente un tercio de todas las aportaciones a las pensiones se destina al financiamiento de fondos públicos para la vivienda (INFONAVIT, FOVISSSTE). Estos, a través del subsidio de los precios, controlan el 75 por ciento del mercado hipotecario y de hecho constituyen una barrera para el desarrollo hipotecario privado, aún cuando resultan incapaces de satisfacer la demanda contenida de México por viviendas […]. Es necesario reformar ambos fondos (si no eliminarlos), someterlos a una misma normativa (junto con FOVI), privarlos de sus subsidios de precios (los cuales, si así se decide, se deberían proporcionar en forma abierta a través del presupuesto federal) y se les debería dar mejores estándares de tramitación y servicio (similar a FOVI)”. Marcelo M. Giugale: “Una Agenda Integral de Desarrollo para La Nueva Era. Síntesis”, en México, A Comprehensive Development Agenda for The Nex Era, Marcelo M. Giugale, Olivier Lafourcada y Vinh H. Nguyen (editores), The World Bank, Washington, D. C., 2001, págs. 33-34.

[8] Joel Ayala Almeida, “Iniciativa con proyecto de Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado”, Gaceta Parlamentaria del Senado de la República, Núm. 145, 3° año de Ejercicio, Primer Periodo Ordinario, jueves 15 de diciembre de 2005, México.

[9] SNTE, Una reforma para el rescate del ISSSTE por el bien de los trabajadores, México, 2007.

[10] Marcelo M. Giugale, op. cit., pág. 33.

[11] Robert Holzmann y Richard Hinz, Soporte del Ingreso en la Vejez en el Siglo Veintiuno: Una Perspectiva Internacional de los Sistemas de Pensiones y de sus Reformas, Banco Mundial, julio 2005.

[12] Carmelo Mesa-Lago, “Evaluación de un cuarto de siglo de reformas estructurales de pensiones en América Latina”, Revista de la CEPAL, No. 84, diciembre 2004, Santiago de Chile.

[13] CNH, Declaratoria a la Nación y Acuerdos de los Trabajos de la Primera Convención Nacional Hacendaria, Distrito Federal, 17 de agosto de 2004; Conago, Declaratoria de la XVIII Reunión Ordinaria,por el que se suscribe el “Acuerdo para Establecer un Modelo Nacional de Seguridad Social”, Estado de México, Valle de Bravo, 9 de julio de 2004.

[14] Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, mayo 2007, México, págs. 102 a 104 y 172-73. Dicho sea de paso, al igual que el PND de Vicente Fox Quesada, el de Felipe Calderón Hinojosa no incluye la Política Social en cuanto tal dentro de sus cinco ejes rectores, mucho menos un capítulo dedicado a seguridad social, el tema de pensiones se aborda en el eje rector “Economía competitiva y generadora de empleos”, y el de salud del sistema en el de “igualdad de oportunidades”.

[15] Benjamín González Roaro, Director General del ISSSTE,T “TISSSTE: Situación actual y orientación al cambio”, presentación en formato PowerPoint ante la Comisión de Seguridad Social de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, LVIII Legislatura, Palacio Legislativo de San Lázaro, mayo 2001, México; “ISSSTE: TLTogros, disciplina administrativa y problemática estructural”, presentación en formato PowerPoint ante la Comisión de Salud y Seguridad Social del Senado de la República del H. Congreso de la Unión, LIX Legislatura, octubre 2003, y “Fondos y financiamiento”, presentación en formato PowerPoint ante la Comisión de Seguridad Social de la Cámara de Diputados, Ixtapan de la sal, Edo. México, 25 de agosto de 2005, México.

[16] Odilia Ulloa, Miguel A. Raya, La reforma de pensiones del ISSSTE: Ayala-SHCP-Banco Mundial. Reflexiones para el debate, documento de trabajo, marzo 2007, México.

[17] Ley del ISSSTE, publicada en el DOF el 27 de diciembre de 1983, artículos 12 y 157, fracción XIV.

[18] ISSSTE-SHCP, Propuesta de reforma del ISSSTE, apartados 2.1 “Fondo Médico”, 2.2 “Recursos para la Salud”, y 2.3 “Requerimientos Presupuestarios en Salud”, presentación (formato Power Point) ante la Comisión de Seguridad Social de la Cámara de Diputados, Ixtapan de la Sal, Estado de México, 25 de agosto de 2004, México.

[19] Ibid, apartado “Fondo Médico”.

[20] Ibid., apartados 2.1 “Fondo Médico” y 2.3 “Requerimientos Presupuestarios en Salud”.

[21] ISSSTE, 2003.